Coopération policière et judiciaire en matière pénale

Les trois piliers de l'Union européenne jusqu'en 2009 (cliquable)

La coopération policière et judiciaire en matière pénale (ex-Justice et affaires intérieures, JAI) était le troisième et le plus récent des trois piliers instaurés par le Traité sur l'Union européenne (ou traité de Maastricht). Elle était sous l'égide du Commissaire européen pour la justice, la liberté et la sécurité. Europol, Eurojust et Cepol sont les trois agences communautaires sous l'égide du JAI. En dépit de son titre, la coopération policière, formalisée dès l'accord de Schengen, est nettement plus avancée que la coopération judiciaire ^[1].

Depuis le traité d'Amsterdam (1997), la coopération policière et judiciaire prend place dans le cadre officiel d'un « espace de liberté, de sécurité et de justice » commun. Les décisions concernant la politique d'immigration, ainsi que tout ce qui concerne les visas ou le droit d'asile, relèvent depuis 1997 du premier pilier de l'UE, et sont donc adoptée selon la méthode communautaire — dite, depuis le traité de Lisbonne (2007), « méthode législative ordinaire », soit vote à la majorité qualifiée, et non à l'unanimité, au Conseil de l'Union européenne, avec procédure de co-décision avec le Parlement européen.

Le reste de ce qui était pris en charge sous le terme de « Justice et Affaires intérieures » continue à être pris selon la méthode intergouvernementale. Cette dernière privilégie le Conseil de l'Union européenne et les États membres au détriment du Parlement européen et de la Commission européenne^[2]. De fait, la structure intergouvernementale privilégie, au sein de l'UE, le groupe des Six (France, Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Espagne, Pologne).

Chronologie

• 1957 : Le Traité de Rome prévoit une coopération européenne en matière de police et de justice.
• 1959 : Le Conseil de l'Europe adopte une Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale^[3].
• 1967 : Convention de Naples qui crée le Groupe d'assistance mutuelle (GAM) qui rassemble les douanes des 12 États de la CEE.
• 1968 : Création du Club de Berne, « structure informelle » qui rassemble « les chefs des services de sécurité intérieure de 20 pays membres de l’Union européenne, plus la Suisse et la Norvège. »^[4] Il a créé un Groupe anti-terroriste (GAT) après le 11 septembre 2001^[4].
• 1970 : Création du Cross Channel Conference, composé en 1996 de la France, la Belgique, la Grande-Bretagne et les Pays-Bas^[5]. Intérêts divers.
• 1971 : Création du groupe Pompidou, structure informelle. En 1980, ses activités sont intégrées au « Groupe de coopération en matière de lutte contre l'abus et le trafic illicite des stupéfiants » du Conseil de l'Europe, bénéficiant d'un secrétariat permanent^[5]. Outre les membres de la Communauté européenne, il comptait en 1996 la Norvège, la Suisse, la Turquie, Malte, Chypre, la Hongrie, la Pologne, Saint-Marin, la Tchéquie, la Slovaquie, la Bulgarie et la Slovénie^[5].
• 1976 : Formation de TREVI, groupe informel, intergouvernemental, de ministres de l'Intérieur et de la Justice, afin d'élaborer des politiques anti-terroristes et d'échanger des informations au niveau européen^[6].
• 1977 : Convention européenne pour la répression du terrorisme (CERP)^[7].
• 1978 : Accord signé à Dublin sur l'automaticité des procédures d'extradition^[7]. La même année, le président Valéry Giscard d'Estaing lance un projet d'« espace judiciaire européen », signifiant par là davantage de coopération policière^[7].
• 1979 : Formation du groupe PWGOT (Police Working Group on Terrorism)^[6],[8]. La même année, la France supprime le statut de réfugié politique aux membres de l'ETA basque.
• 1986 : Acte unique.
• 1990 : La Convention de Dublin entame une politique commune concernant le droit d'asile.
• 1992 : Le Traité de Maastricht instaurant l'Union européenne institue les premiers organes de coopération européenne au niveau sécuritaire. Il légalise l'existence de TREVI, en le transformant en K4 Coordinating Comittee, qui répond directement au Conseil des ministres^[9]. Création d'Europol sous le nom de European Drugs Unit (EDU)^[10].
• 1993 : Création de l'Observatoire européen des drogues et de la toxicomanie (OEDT).
• 1995 : Création officielle d'Europol^[11] et « Résolution relative à l’interception légale des télécommunications »^[12], qui n'est publiée que le 4 novembre 1996^[12], qui doit mettre en œuvre un espace ENFOPOL^[3], considéré par certains comme la réponse de l'UE au système anglo-saxon ECHELON^[13]. Selon Statewatch, ENFOPOL a été créé avec le FBI et résulte d'un accord avec les États-Unis^[13].
• 1996 : Appel de Genève effectué par plusieurs magistrats européens travaillant dans des enquêtes sur la corruption, visant à créer un espace judiciaire européen.
• 1997 : Le traité d'Amsterdam fixe des objectifs : l'UE doit « maintenir et développer l'Union en tant qu'espace de liberté, de sécurité et de justice ». Elle doit devenir un espace « au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d'asile, d'immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène ».
• 1997 : Signature de la Convention de Naples II, concernant la coopération des douanes.
• 1999 : Le Conseil européen de Tampere décide d'un premier programme de travail. Création des JIT (Joint Investigation Teams)^[11].
• 2000 : Création de CEPOL (Collège européen de police^[14]), qui est transformée en agence de l'Union européenne en 2006^[11]. Appel de Strasbourg « pour une libre circulation de la justice et du droit en Europe » d'octobre 2000, signé par le Syndicat de la magistrature, le Medel, et soutenu par l'Institut des droits de l'Homme des avocats européens^[15]. Ce dernier prône une intégration « verticale » et non pas seulement « horizontale » (c'est-à-dire uniquement intergouvernementale)^[15].
• 2002 : Institution du mandat d'arrêt européen et création d'Eurojust, chargé de favoriser la coopération judiciaire européenne.
• 2003 : Mise en place de la base de données Eurodac pour coordonner les politiques de droit d'asile.
• 2004 :
  • Le Conseil européen fixe un nouveau programme (programme de la Haye, qui s'échelonne jusqu'en 2010). Décision de transformer le Système d'informations Schengen (SIS) en SIS II (qui intègrera des données biométriques) et de mettre en place le Système d'informations visas (SIV)^[11].
  • Avril : Proposition de directive sur la conservation des données. Celle-ci a finalement été implémentée dans le cadre du Premier pilier.
• 2005 : Programme de La Haye et Traité de Prüm. Partiellement intégré aux acquis de l'UE, il prévoit l’échange de données génétiques, d’empreintes digitales et de données à caractère personnel, la constitution de patrouilles policières communes ainsi que d'autres formes d'intervention (gardes armés à bord des aéronefs, assistance lors d'événements de grande envergure, autorisation pour les forces de l'ordre de traverser les frontières en cas de danger imminent, etc.)^[11].
• 2007 : Traité de Lisbonne et négociation d'un nouvel accord EU/États-Unis (en juillet) concernant les données Passenger Name Record (PNR).
• 2008 :
  • Négociation secrète de l'Accord commercial anti-contrefaçon (ACAC) avec les pays de l'UKUSA (États-Unis, Canada, Nouvelle-Zélande, Australie...), la Suisse, le Japon, la Corée du Sud et le Mexique. Vise à prendre des mesures de sécurité concernant la propriété intellectuelle numérique, y compris au niveau des douanes.
  • Décision-cadre 2008/978/JAI du Conseil du 18 décembre 2008 relative au mandat européen d'obtention de preuves^[16] visant à recueillir des objets, des documents et des données en vue de leur utilisation dans le cadre de procédures pénales.
  • En avril 2009, 7 Etats-membres ont déposé un projet de directive sur un mandat d'enquête européen (European Investigation Order). Le Royaume-Uni a décidé en juillet 2010 de ne pas faire usage de la clause d'opt out. La coopération en cette matière doit passer par des traité d'assistance juridique réciproque (en) (mutual legal assistance) ^[17]. Le projet est très controversé : le juriste et ancien député britannique Jerry Hayes (en) souligne ainsi que la coopération de police judiciaire ne serait pas ici supervisée par un juge. Selon lui, un policier, éventuellement corrompu, d'un pays pourrait ainsi demander à ses collègues européens les échantillons ADN d'un « suspect » sans autorisation préalable d'un magistrat^[18].
• 2009 :
  • Négociation du programme-cadre de Stockholm, qui doit être adopté par le Conseil de l'Europe en décembre 2009^{[19],[20],[21]}.
  • 15-17 juillet 2009 : Conseil JAI à Stockholm, avec comme hôtes la ministre de la Justice suédoise Beatrice Ask et le Ministre des migrations et de la politique d'asile suédois Tobias Billström. La Suède, qui préside le Conseil de l'UE, propose principalement d'harmoniser les procédures réglant le droit d'asile et l'immigration de main-d'œuvre^[22].

Objectifs

La mission du troisième pilier est de faire de l'UE un « espace de liberté, de sécurité et de justice », en poussant vers une harmonisation des pratiques des États membres. Il s'agit donc de désigner des questions pénales qui relèvent de la compétence de l'UE, et de s'assurer que les décisions judiciaires prises dans l'un des États membres soient respectées dans les autres États, tant pour le pénal que pour le civil (exemple : divorces et garde d'enfants).

La coopération policière recouvre en particulier :

• l'assistance aux fins de prévention et de recherche de faits punissables (article 39 de la Convention de Schengen) ;
• le droit d'observation transfrontalière permettant la poursuite d'une surveillance ou d'une filature dans un autre pays Schengen (article 40) ;
• le droit de poursuite transfrontalière qui évite qu'un individu auteur d'une infraction flagrante ne doive son immunité au fait de passer une frontière qui n'est désormais plus contrôlée (article 41) ;
• enfin la communication d'informations importantes pour la répression ou la prévention d'infractions ou de menaces pour l'ordre et la sécurité publique (article 46).

L'entraide judiciaire prévoit quant à elle, notamment, la possibilité de transmettre directement certaines pièces de procédure par voie postale aux personnes se trouvant sur le territoire d'autres États ; de transmettre des demandes d'entraide judiciaire directement entre autorités judiciaires ; enfin de transmettre l'exécution d'un jugement répressif à une partie contractante sur le territoire de laquelle un de ses ressortissants s'est réfugié. Par ailleurs, la convention assimile l'inscription d'un mandat d'arrêt au Système information Schengen (SIS) à une demande d'arrestation provisoire en vue d'extradition, ce qui a pour effet d'assurer le placement immédiat des individus ainsi interpellés sous écrou extraditionnel.

Les affaires JAI concernent de nombreux points :

Fonctionnement

Le troisième pilier de l'Union Européenne est caractérisé par un mode de fonctionnement intergouvernemental spécifique. Les États membres y ont conservé un rôle prépondérant, tandis que les principales institutions européennes (le Parlement ou la Commission) n'ont que des compétences limitées par rapport au cadre communautaire (le « premier pilier »).

Les décisions en matière de coopération policière et judiciaire ne peuvent être prises qu'à l'unanimité des États membres représentés au Conseil de l'Union européenne. Chaque Etat membre garde ainsi la possibilité de mettre son veto à toute proposition, bloquant ainsi son adoption. Le Parlement européen est quant à lui largement écarté du processus de décision, n'ayant la plupart du temps qu'un droit de consultation. La Commission européenne se voit enfin contrainte de partager dans le troisième pilier le droit d'initiative avec les États membres : tant la Commission que ces États peuvent proposer des textes législatifs.

La nature de ces textes législatifs est également spécifique. Tandis que règlements, directives et décisions caractérisent le premier pilier, seules des conventions, décisions et décision-cadres peuvent être adoptées dans le pilier JAI (Justice et Affaires intérieures).

Contrairement au premier pilier, ces instruments ne peuvent avoir d'« effet direct », ce qui signifie qu'ils ne peuvent être directement contestés par des particuliers devant des juridictions. La juridiction de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) est ainsi fortement restreinte. Le recours aux questions préjudicielles, permettant aux juridictions nationales de demander l'interprétation de la CJCE sur certaines mesure, est également limité dans de nombreux États membres. Enfin, la Commission n'a pas la possibilité d'intenter des recours en manquement à l'encontre d'États membres qui n'auraient pas appliqué, ou transposé de manière satisfaisante, les instruments adoptés au niveau de l'UE dans le troisième pilier.

Il existe en outre une liaison intime, dans ce domaine de la coopération européenne, entre les universitaires et les exécutants. De nombreux participants des réseaux politiques possèdent les deux expériences, universitaires (en particulier dans le domaine de la criminologie) et opérationnelles^[25]. Ces politiques ont une forte dimension intergouvernementale^[25].

La coopération policière et judiciaire est financée par des programmes-cadres. Le programme-cadre AGIS, en 2003-2007, avait un budget d'une valeur de 16 260 000 euros pour l'année 2006^[26].

Structure de la Direction générale de la JAI

La Direction générale de la Justice et des affaires intérieures, créée en 1994, est un service de la Commission européenne regroupant 320 agents. Gilles de Kerchove fut de 1995 à 2007 le directeur au Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne chargé des questions de Justice et des Affaires intérieures.

Quatre directions sont distinguées :

• Affaires générales
• Immigration, Asile et frontières
• Justice civile, droits fondamentaux et citoyenneté.
• Sécurité intérieure et justice pénale.

Politique spécifiques

Politique de l'immigration

Accord PNR États-Unis et Union européenne

L'accès aux données personnelles détenues dans les registres Passenger Name Record (PNR) est régulé dans l'Union européenne par la European Data Protection Law. Selon les règles de l'OCDE de 1980 concernant la protection de la vie privée, et la Directive de 1995 de l'UE sur la protection des données, les données PNR ne peuvent être transférées qu'à des États qui disposent de règles de la protection de la vie privée similaires^[27].

De plus, les agences de sécurité n'ont qu'un droit d'accès au cas par cas à ces données, sur le fondement de soupçons étayés.

Suite au 11 septembre 2001, le Département de la Sécurité intérieure des États-Unis (DHS) a essayé d'avoir accès aux données PNR. Washington a négocié un accord, en mai 2004, avec l'Union européenne (UE), connu sous le nom d'accord PNR États-Unis UE^[28].

Cependant, la Cour européenne de justice a invalidé l'accord le 30 mai 2006^[29],[30].

Un nouvel accord PNR entre les États-Unis et l'UE a été signé en juillet 2007^[31] Peu de temps après, l'administration Bush a accordé des dérogations au Département de Sécurité intérieure concernant la loi de 1974 sur la vie privée (Privacy Act) en ce qui concerne l'Automated Targeting System (ATS) et le Arrival and Departure Information System (ADIS), deux bases de données informatisées du Département de Sécurité intérieure - ce qui a suscité de la méfiance en Europe^[32], y compris de la part du Contrôleur européen de la protection des données^[33].

Enfin, Jonathan Faull, Directeur général chargé de la politique de justice, de liberté et de sécurité, s'est plaint de politiques bilatérales américaines concernant les PNR^[34],[35]. Washington avait en effet court-circuité Bruxelles en signant en février 2008 un memorandum of understanding (MOU)^[36] avec la République tchèque, en échange d'une exemption de VISA, sans concertation préalable avec Bruxelles^[37].

Les tensions entre l'UE et les USA s'expliquent largement en raison de protection inférieure accordée aux données personnelles aux États-Unis. En particulier, les étrangers ne bénéficient pas de la loi américaine de 1974 sur la protection de la vie privée. Washington a bien passé un Safe Harbor arrangement avec l'UE pour se mettre en conformité avec les directives européennes sur la protection des données personnelles, mais on considère que l'accord n'est pas suffisant. Outre la République tchèque, les États-Unis ont tenté de passer des MOU bilatéraux avec le Royaume-Uni, l'Estonie, l'Allemagne et la Grèce^[38].

TISPOL (European Traffic Police Network)

Le réseau TISPOL, concerné par la sécurité routière, a été mis en place en 1996^[39]. TISPOL dispose d'une base de données informatique, CLEOPATRA (Collection of Law Enforcement Operations and Police Activities To Reduce Traffic Accidents) ^[40].

En 2005, 8 campagnes d'opérations ont été menées dans des domaines ciblés parmi lesquels transports publics, véhicules en surcharge, alcool et stupéfiants, ceintures de sécurité, vitesse^[39]. TISPOL a servi lors d'opérations, en mai 2004, contre les rallyes illégaux Gumball 3000^[41], ou Cannonball 8000 (septembre 2004, janvier 2005 et septembre 2005), engageant entre 20 et 80 véhicules, conduites par des riches célébrités^[41].

Coopération internationale

Certains États membres de l'UE coopèrent, au niveau international, avec d'autres États. Ainsi, la France coopère, au niveau policier, douanier et judiciaire, avec l'Espagne, le Venezuela, la Colombie, et les États-Unis dans le cadre du JIATF-S (Joint InterAgency Task Force-South), situé en Floride, dans le cadre de la répression du trafic de stupéfiants (en particulier de cocaïne) ^[42]. Un projet de loi visant à ratifier un accord du 30 septembre 2007 entre l'Irlande, les Pays-Bas, l'Espagne, l'Italie, le Portugal, la France, le Royaume-Uni et l'Irlande du Nord a été déposé, au Sénat, par le ministre des Affaires étrangères et européennes Bernard Kouchner, le 8 avril 2009 ^[42]. Celui-ci vise officiellement à « faciliter les interceptions de navire par une mise en commun des informations et une identification des ressources disponibles » et à « faciliter l'application de l'article 17 de la convention de Vienne du 20 décembre 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, cadre juridique des interceptions de navires » ^[42].

Chronologie de l’Union européenne

Signature Entrée en vigueur Nom du traité

1948 1948 Traité de Bruxelles

1951 1952 Traité de Paris

1954 1955 Accords de Paris

1957 1958 Traité de Rome (TFUE)

1965 1967 Traité de fusion

1975 1976 institution officieuse

1986 1987 Acte unique européen

1992 1993 Traité de Maastricht (TUE)

1997 1999 Traité d'Amsterdam

2001 2003 Traité de Nice

2007 2009 Traité de Lisbonne

Les trois piliers de l'Union européenne

Communautés européennes

Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom)

Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA)

dissoute en 2002

Union européenne (UE)

Communauté économique européenne (CEE)

Communauté européenne (CE)

TREVI

Justice et affaires intérieures (JAI)

Coopération policière et judiciaire en matière pénale (CPJMP)

Coopération politique européenne (CPE)

Politique étrangère et de sécurité commune (PESC)

d'abord inactive

Union de l'Europe occidentale (UEO)

dissoute en 2011

Sources

Références

Compléments

Articles connexes

• Anti-Counterfeiting Trade Agreement (ACTA), traité secrètement négocié sur la propriété intellectuelle sur Internet entre l'UE et divers autres pays
• Coopération policière internationale

Liens externes

• Justice, liberté et sécurité

v · d · m Union européenne et sujets liés
Histoire	Chronologie Avant 1945 · 1945-1951 · 1952-1956 · 1957-1966 · 1967-1971 · 1972-1991 · 1992-2003 · 2004- Organisations précédentes Communauté européenne du charbon et de l’acier (1952–2002) · Communauté économique européenne (1958–1993) · Euratom (1958–présent) · Communautés européennes (1967–1993) Piliers (1992-2009) I : Communauté européenne · II : Politique étrangère et de sécurité commune · III : Coopération policière et judiciaire en matière pénale
Gouvernance	Institutions Parlement européen · Commission européenne · Conseil européen · Conseil de l’Union européenne · Cour de justice de l’Union européenne · Banque centrale européenne · Cour des comptes européenne Agences Eurojust · Europol · Frontex · AEE · Reconstruction · CEPCM
Politique	Élections · Circonscriptions législatives européennes · Groupes politiques du Parlement européen · Partis politiques · Élargissement  · Politique de voisinage  · Politique étrangère · Possibilité de quitter l'UE  ·
Droit	Acquis · Concurrence · Droits d’auteur · Directive · Journal · Quatre libertés (Mobilité du travail) · Procédures · Règlements · Convention de Schengen · Charte des droits fondamentaux · Traités (Opting-out) · Coopération renforcée
Géographie	Frontières · Points extrêmes · Grandes villes · Grandes unités urbaines · Zones urbaines élargies · États membres · Régions ultrapériphériques · Régions
Économie	Devises · Politique agricole commune (PAC) · Budget · Euro · Banque d’investissement · Fonds d’investissement · Zone euro · Énergie · Développement régional · Transports (Système Galileo)
Culture	Citoyenneté (Passeports) · Démographie · Permis de conduire · Éducation · Institut de technologie · Langues · Médias d’information · Religions · Sport · Symboles · Statistiques
Listes	Agences · Conseils européens · Directives · Partis politiques · Présidence · NUTS · Plus hauts gratte-ciel · Plaques d’immatriculation · Jargon et acronymes
Théorie	Fédéralisme européen · Européisme · Euroscepticisme · Grande Europe · Fonctionnalisme · Supranationalisme · Intergouvernementalisme · Europe à deux vitesses · Eurosphère

• Portail de l’Union européenne
• Portail de la sécurité civile et des sapeurs-pompiers