Politique d'immigration de l'Union européenne

Introduction

Droit des étrangers (France)

Migration - Immigration (France, UE)

Passeport - Visa (France)

Statut de l’étranger

Réfugié - Asile (France, UE)

Titre de séjour (France)

Titre de résident

Étranger en situation irrégulière

Vie des étrangers

Permis de travail

Droit de vote des étrangers

Éloignement

Double peine Centre de rétention administrative

Expulsion - Extradition

Obligation de quitter le territoire

Reconduite à la frontière

Voir aussi...

Regroupement familial - Nationalité

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L'Europe a une longue tradition d'immigration. Alors qu'au XIX^e siècle et pendant la première moitié du XX^e siècle les migrations s'effectuaient principalement d'Europe vers les autres continents ou entre les pays européens eux-mêmes, la plupart des pays européens sont devenus des terres d'immigration après la Seconde Guerre mondiale. En 2002, seules la Lettonie, la Lituanie et la Pologne avaient un solde migratoire négatif ^[1]. La même année, le taux de migration net était de 2,8 pour 1000 dans les 25 pays aujourd'hui membres de l'Union européenne.

En 2001, le nombre d'immigrés résidant légalement sur le territoire des 15 membres de l'Union européenne d'alors était estimé à 14,3 millions de personnes, soit 3,8 % de la population.

Sommaire 1 Droit européen de l'immigration, des visas et d'asile 1.1 Procédures de décision selon les traités 1.2 Législation européenne 1.3 Directive retour 1.4 Jurisprudence 2 Gestion de l'immigration et des frontières 2.1 Le programme de La Haye (2004) 2.2 La politique d'« externalisation de l'asile » 2.3 Gestion commune des frontières : l'agence Frontex 3 Statistiques 3.1 Accords de réadmission 3.2 Décès de migrants clandestins 4 Voir aussi 4.1 Articles connexes 4.2 Lien externe 4.3 Notes et références

Droit européen de l'immigration, des visas et d'asile

Dans l'Union européenne, la politique relative à l'immigration se place dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice institué par le traité d'Amsterdam (titre IV). Elle est mise en place en particulier par le Commissaire européen pour la justice, la liberté et la sécurité, actuellement Jacques Barrot. Si l'immigration, le crime organisé et le terrorisme relevaient de différents groupes de travaux au sein du Troisième pilier (Justice et Affaires intérieures), ces distinctions ont progressivement été effacées, la politique d'immigration de l'UE étant considérée comme partie de la politique de défense et de sécurité ^[2]. Ces politiques ont une forte dimension intergouvernementales ^[2].

Le Conseil européen de Tampere, réuni sous présidence finlandaise en octobre 1999, a programmé la réalisation de cet espace pour fin 2004. Un grand nombre d'engagements demandent toutefois encore à être traduits dans la législation européenne et les directives adoptées dans ce cadre ne sont pas toutes transposées intégralement dans les législations nationales. Aucun Etat de l'Union européenne n'a ratifié, à ce jour, la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille de l'ONU du 18 décembre 1990.

Procédures de décision selon les traités

Les traités répartissent les pouvoirs de décision entre institutions communautaires d'une manière différenciée selon les politiques menées. Le traité d'Amsterdam, entré en vigueur en 1999, prévoyait de faire passer la politique de l'immigration, des visas et d'asile (titre IV) dans le premier pilier et de lui appliquer donc la méthode communautaire, c’est-à-dire que les décisions seraient prises en commun, sur proposition de la Commission européenne, par le Conseil de l'Union européenne, se prononçant à la majorité qualifiée, et le Parlement (article 251 du traité CE).

Le principales mesures du titre IV

Article	Types de mesures concernées
Article 62	Absence de contrôles aux frontières intérieures ; règles relatives à la délivrance de visas de courte durée aux frontières extérieures.
Article 63	Asile, politique d'immigration (visas de longue durée, immigration clandestine).
Article 64	Mesures provisoires en cas d'afflux soudain de ressortissants de pays tiers.
Article 65	Mesures relevant de la coopération judiciaire dans les matières civiles ayant une incidence transfrontalière.
Article 66	Coopération entre les administrations.

Toutefois ce passage n'est que progressif ^[3]. D'une part le traité d'Amsterdam prévoyait que la Commission n'aurait le monopole sur les propositions dans ce domaine qu'au bout de cinq ans. Cette phase est terminée depuis le 1^er mai 2004.

D'autre part la mise en œuvre dépend des matières concernées (article 67) :

• Jusqu'au début de l'année 2005, la plupart des mesures relatives à l'immigration, à l'asile et aux contrôles aux frontières étaient exclues de la méthode communautaire : le Conseil décidait à l'unanimité sur simple consultation du Parlement européen. La co-décision s'appliquait toutefois à certaines mesures dans le domaine des visas.
• Depuis le 1^er janvier 2005, en vertu des dispositions de l'article 67 (passage automatique de certaines matières à la méthode communautaire) et de la décision du Conseil 2004/927/CE ^[4] (qui traite des autres matières de l'article 62 et de certaines matières de l'article 63), l'ensemble de la politique de visas et de la politique d'asile relèvent du premier pilier de l'Union, c’est-à-dire de la méthode communautaire (majorité qualifiée au Conseil et co-décision avec le Parlement), sauf sur certains points : l'unanimité reste la règle au Conseil pour adopter des mesures relatives à la délivrance de titres de séjour (y compris pour le regroupement familial). Certains États, en particulier l'Allemagne et l'Autriche, ne souhaitent pas abandonner leur droit de veto dans le domaine de l'immigration légale. Les autres matières (libre circulation des personnes à l'intérieur de l'Union, immigration clandestine...) sont désormais régies par la procédure de codécision.

Le traité établissant une Constitution pour l'Europe, rejeté par la France et les Pays-Bas, prévoit l'achèvement du passage des politiques de visa, d'asile et d'immigration dans le premier pilier. Le traité de Lisbonne reprend cette avancée à l'identique.

Législation européenne

Les institutions européennes ont adopté des textes dans plusieurs domaines spécifiques :

• droit au regroupement familial : directive 2003/86/CE du Conseil, du 22 septembre 2003 ^[5].
• statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée : la directive 2003/109/CE du Conseil, du 25 novembre 2003 ^[6], harmonise les législations des États membres, qui doivent reconnaître un statut de « résident de longue durée » obtenu après cinq années de résidence légale et ininterrompue. Ce statut est lié à la possession de ressources stables et suffisantes sans avoir recours à l'aide sociale. Il peut aussi être soumis à la maîtrise de la langue locale. Ce statut assure au ressortissant des droits égaux aux nationaux par exemple dans les domaines professionnel, scolaire et social, tout en admettant un certain nombre de dérogations nationales à ce principe d'égalité.
• reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement des ressortissants de pays tiers : la directive 2001/40/CE du Conseil, du 28 mai 2001 ^[7], assure qu'une décision d'éloignement formulée par un État membre s'applique automatiquement sur tout le territoire de l'Union.
• sanctions pécuniaires contre les transporteurs : la directive 2001/51/CE du Conseil, du 28 juin 2001 ^[8], prévoit des sanctions contre les transporteurs qui font entrer dans l'Union des ressortissants de pays tiers dépourvus des titres ou visas nécessaires.
• « Paquet asile » voté par le Parlement européen le 7 mai 2009 ^[9]. Inclut une proposition de révision de la directive "accueil" et une autre proposition visant à améliorer le système de Dublin. La Commission propose en outre de réviser le règlement Eurodac et de créer un Bureau européen d’appui en matière d’asile, partiellement financé par les fonds précédemment octroyés au Fonds européen pour les réfugiés, qui aura pour tâche d'assister les Etats membres dans la gestion des demandes d'asile.

Directive retour

Le Parlement européen a adopté la directive sur le retour des étrangers en situation irrégulière^[10] (appelée « directive de la honte » par certains de ses détracteurs) le 18 juin 2008 par 367 voix contre 206. Le texte fixe des règles communes en matière de départ des Etats membres des étrangers en situation irrégulière. Le maintien en rétention avant expulsion est autorisé jusqu'à un maximum de dix-huit mois (la récente loi sécurité intérieure et immigration du gouvernement Berlusconi, en Italie, a augmenté la durée légale de rétention de deux à six mois). Une possibilité d'interdiction du territoire communautaire pour cinq ans peut être également prononcée.

Jurisprudence

• arrêt Soysal de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) du 19 février 2009 concernant les obligations de visa pour les ressortissants turcs (les relations entre la Turquie et l'Union européenne sont régies par l'accord d'Ankara de 1963 et son protocole additionnel de 1970). La CJCE y conclut que « L’article 41, paragraphe 1, du protocole additionnel, signé le 23 novembre 1970 (…) s’oppose à l’introduction, à compter de l’entrée en vigueur de ce protocole, de l’exigence d’un visa pour permettre à des ressortissants turcs (…) d’entrer sur le territoire d’un État membre aux fins d’y effectuer des prestations de services pour le compte d’une entreprise établie en Turquie, dès lors que, à cette date, un tel visa n’était pas exigé. » Le débat juridique porte donc sur la question de savoir qui peut être considéré comme se déplaçant « aux fins d’y effectuer des prestations de services » ^[11] (voir la question posée par le député européen Cem Özdemir (Verts/ALE) en avril 2009).

Gestion de l'immigration et des frontières

Le programme de La Haye (2004)

Le programme de La Haye ^[12], ensemble de dix priorités relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice adoptées lors du Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004, prévoit en ce qui concerne l'immigration, dans un délai de cinq ans :

• de lutter contre l'immigration illégale, en particulier contre la traite des femmes et des enfants ;
• de mettre en place un plan relatif à l'immigration légale ;
• de favoriser l'intégration des immigrants dans les pays de l'Union en fournissant par exemple aux administrations locales et aux employeurs un recueil de bonnes pratiques.

Il a insisté sur la mise en place du Système d'information des visas (SIV), une base de données biométriques.

La politique d'« externalisation de l'asile »

L’externalisation de l’asile, est une expression d’usage courant dans les réseaux de spécialistes de l’asile et des migrations pour désigner une idée politique relativement simple ainsi que les politiques publiques qui la mettent en œuvre : d’accord pour accorder l’asile aux exilés, mais pas chez nous, de préférence loin de chez nous et dans des endroits, camps d’internement ou des zones géographiques de regroupement, qu’ils ne pourront pas quitter aisément pour tenter de rejoindre l’Europe. L’idée n’est pas nouvelle mais devient plus explicite dans un projet du gouvernement autrichien en 1999 puis est théorisée en 2002 par le Haut Commissaire aux Réfugiés de l'ONU, Ruud Lübbers, ancien premier ministre des Pays Bas et, en 2003, par le Premier Ministre britannique Tony Blair. Débattue peu de temps avant le Sommet de Thessalonique de juin 2003, elle s’institutionnalise ensuite en politique centrale de l’Union Européenne avec l’appui des gouvernements européens les plus xénophobes, hollandais, danois, autrichien, italien notamment et le soutien explicite ou implicite d’à peu près tous les autres.

D'après le sociologue Jérôme Valluy, la genèse de cette politique est d'abord technocratique (de septembre 2002 à juillet 2003) avant de donner lieu à une communication politique des ministres de l'intérieur des pays membres de l'Union Européenne (janv. 2004-nov. 2004)^[13].

Au moment même de l'adoption du programme de La Haye (2004), qui prévoit une politique d'« externalisation de l'asile », le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), qui accompagne la politique d'immigration de l'UE, ouvrait un bureau au Maroc ^{[14],[15],[16]}. Une série de camps d'exilés a ainsi été ouverte, en Mauritanie (à Nouadhibou, avec des fonds espagnols ^[17]), au Maroc (avec la promulgation de la loi n°02-03 sur l’entrée et le séjour des étrangers au Maroc du 26 juin 2003 ^[18]) ou en Algérie (par exemple le camp d'Adrar ^[19] ou celui des Rochers, près de Tamanrasset) En juin 2009, l'UE annonçait qu'elle allait ouvrir un autre bureau de réception de demandes d'asile, avec le HCR, en Libye ^[20].

Gestion commune des frontières : l'agence Frontex

L'Union européenne a créé en 2004, par un règlement, l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union, plus communément appelée Frontex, afin de gérer de manière intégrée les frontières extérieures des États membres de l'Union européenne.

Une « patrouille européenne contre l'immigration clandestine »^[21] a été créée par l'UE, en 2006, avec un budget de 3,2 millions d'euros.

Le 11 août 2006 a été mis en œuvre un plan d'action sous l'égide de Frontex pour réduire les migrations clandestines d'origines subsahariennes à destination de Canaries ^{[réf. nécessaire]}. Le centre de commandement et de coordination des opérations se situe à Tenerife.

Des États membres de l'UE fournissent des ressources pour aider l'Espagne notamment, en mettant à disposition en particulier une corvette de la marine portugaise, un avion et un patrouilleur des gardes-côtes italiens et un avion finlandais ^{[réf. nécessaire]}.

Franco Frattini, commissaire européen à la justice (2004-2008), avait alors estimé que la création de cette coopération était « un moment historique dans l'histoire des politiques d'immigration européennes et l'expression vraiment tangible de la solidarité » des États membres ^{[réf. nécessaire]}.

Des accords entre l'UE et la Mauritanie et le Cap-Vert autorisent les patrouilles de Frontex sur les côtes de ces pays. Cependant, avec le Sénégal, les négociations n'avaient toujours pas abouti en août 2006.

En février 2008, la Commission européenne a examiné la possibilité de créer un Système européen de surveillance des frontières extérieures (EUROSUR) ^[22].

Statistiques

En 2008, sur près de 240 000 demandes d'asile (soit 480 par million d'habitants), 73% ont été rejetées (141 730) ^[23]. 24 425 demandeurs (13%) se sont vu octroyer le statut de réfugié, 18 560 (10%) la protection subsidiaire et 8 970 (5%) une autorisation de séjour pour des raisons humanitaires ^[23]. Ces demandeurs étaient principalement de nationalité iraquienne (29 000, soit 12% de l’ensemble des demandeurs), russe (21 100, soit 9%), somalienne (14 300, soit 6%), serbe (13 600, soit 6%) et afghane (12 600, soit 5%) ^[23].

Au cours des huit premiers mois de l'année 2006, plus de 15 000 personnes ont atteint par rafiot les Canaries ^{[réf. nécessaire]}. Selon le HCR, en 2008, environ 75% des 38 000 personnes ^[24] arrivées par la mer en Italie ont déposé une demande d'asile et 50% d'entre elles se sont vu octroyer le statut de réfugié ou une protection pour d'autres raisons humanitaires ^[25].

Accords de réadmission

L'UE a inséré dans l'accord de Cotonou (2000), à visée économique, une clause-cadre obligeant les Etats ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) à prévoir des accords de réadmission de leurs ressortissants entrés irrégulièrement en Europe ^[16].

L'Italie a signé avec la Libye un traité italo-libyen d'amitié, de partenariat et de coopération en août 2008, qui prévoit entre autres la coopération libyenne dans la lutte contre l'émigration clandestine ^[26].

Décès de migrants clandestins

Certaines personnes décèdent lorsqu'elles tentent de gagner clandestinement le territoire d'un État membre. Les flux de migrants, qui prennent souvent le risque de voyager dans des embarcations précaires (les pateras), posent des problèmes particuliers aux États frontaliers. Certaines zones font ainsi l'objet de tentatives récurrentes d'accostage, tentatives se soldant souvent par la mort des migrants (appelés « harraga » en arabe): ainsi, le canal de Sicile, entre l'Italie et la Libye, les enclaves espagnoles au Maroc de Ceuta et Melilla, ou les îles Canaries sont des points d'entrée possibles sur le territoire européen. Au fil des ans, les États concernés (l'Espagne, l'Italie, etc.) ont réussi à obtenir une aide de l'UE concernant ce problème. L'externalisation des frontières de l'UE vers les pays du Maghreb (en particulier le Maroc) a aussi été une forme de réponse à cette question.

Selon l’association Fortress Europe, basée en Italie, plus de 12 000 clandestins ont trouvé la mort et près de 5 000 sont portés disparus, depuis 1988 (et jusqu'à 2008), en tentant de traverser la Méditerranée dans la zone du Canal de Sicile ^[27][28]. En mer Méditerranée, ont perdu la vie 8 315 migrants. Dans le Canal de Sicile 2 511 personnes sont mortes^[29], entre la Libye, l'Égypte, la Tunisie, Malte et l'Italie, dont 1 549 disparus, et 70 autres ont perdu la vie le long des nouvelles routes entre l'Algérie et l'île de Sardaigne; 4 091 personnes sont mortes^[30] au large des îles Canaries et du détroit de Gibraltar entre le Maroc et l'Espagne, dont 1 986 disparus; 895 personnes sont mortes en mer Égée, entre la Turquie et la Grèce, dont 461 disparus; 603 personnes sont mortes en mer Adriatique, entre l'Albanie, le Monténégro et l'Italie, dont 220 disparus.

• 29 mars 2009: 200 migrants se noient dans une embarcation au large de la Libye ^[31].
• 28 août 2008: 70 migrants africains portés disparus au large de l'île de Malte; huit survivants ^[27].
• 31 juillet 2008: 2 femmes (l'une enceinte) meurent près de l'île de Lampedusa ^[32].
• 7 juin 2008: Au moins 40 personnes ont péri et près de 100 sont portées disparues après le naufrage d'un bateau transportant des migrants vers l'Italie, au large de Zuwarah, en Libye ^[33].
• 2007: Plus de 1 831 décès et disparitions enregistrées ^[34][33].
• août 2007: 45 migrants de nationalité mauritanienne, marocaine, ghanéenne et nigériane meurent au large de Lampedusa. Le ministre de l'Intérieur italien, Giuliano Amato, déclare alors que la Méditerranée est « de plus en plus une mer de cadavres » ^[35].
• 7 juillet 2006: un bateau de 49 migrants est intercepté au large de l'île de Ténérife; trois migrants sont morts lors de la traversée ^[36].
• début juillet 2006: 3 migrants africains meurent alors qu'ils essayaient d'escalader la barrière de Melilla ^[37].
• août 2005: 535 migrants africains sont expulsés du Maroc vers l'Algérie; de là, ils sont déportés en camion et abandonnés au milieu du désert entre Algérie et Mali. On ne retrouve que quelques survivants ^[31].
• septembre 2005: à Ceuta, enclave espagnole au Maroc, la police espagnole tire sur des migrants escaladant les murs. Au moins 11 morts ^[31].
• 9 décembre 2005: deux migrants (nationalité inconnue) meurent dans des champs de mines à Evros, en Grèce ^[38].
• 28 mai 2005: deux Géorgiens meurent à Evros, alors qu'ils essaient de passer de Turquie en Grèce, à cause de mines anti-personnel ^[38].
• 4 avril 2005: un Mauritanien et un Tunisien meurent à Evros, en Grèce, à cause de mines anti-personnel; un Irakien est blessé ^[38]

Voir aussi

• Démographie de l'Union européenne
• Système d'information des visas, base de données biométriques de l'UE devant entrer en vigueur au printemps 2009

Articles connexes

• L'article Immigration et les articles liés

• Immigration en France
• Associations d'aide aux migrants en Belgique
• Mobilité dans l'Union européenne
• Citoyenneté européenne

Lien externe

• Politique d'immigration et droits des ressortissants des États tiers sur le site de la Communauté européenne (SCADPlus).
• Politique européenne d'immigration EurActiv.fr

Notes et références

• Portail de l’Union européenne