Conseil constitutionnel (France)

Contrairement à d'autres tribunaux compétents en matière constitutionnelle tels que la Cour suprême des États-Unis, le Conseil constitutionnel français ne se situe au sommet d'aucune hiérarchie de tribunaux, ni judiciaires ni administratifs. Ces deux hiérarchies sont dominées respectivement par la Cour de cassation et le Conseil d'État. Ses décisions s'imposent toutefois « aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles^[1]. » Le Conseil constitutionnel français a donc une grande autorité sur l'ensemble des institutions françaises, mais cette autorité est limitée au champ du contrôle de constitutionnalité.

Le général de Gaulle avait pour souci d'éviter ce qu'il considérait comme une dérive américaine aboutissant à une forme de « gouvernement des juges » : pour lui, « la [seule] cour suprême, c'est le peuple^[2] » . Michel Debré précise l'autre but : « Ce qu'il nous faut, c'est une arme contre la déviation du régime parlementaire »^[3]. Le recours au Conseil était alors restreint dans sa conception initiale aux plus hautes autorités de l'État et ses compétences se trouvaient de fait très limitées. Au fil des années, le Conseil a cependant développé une jurisprudence extensive.

Le Conseil constitutionnel a nécessairement dû s'adapter aux alternances politiques^[4], à la construction européenne, mais aussi en revendiquant progressivement une véritable place de juridiction, étant notamment inspiré par la jurisprudence administrative.

Le Conseil constitutionnel siège rue de Montpensier, au Palais Royal, près du Conseil d'État.

Historique

Institution nouvelle dans l'ordre institutionnel français, le Conseil constitutionnel a été créé par la Constitution du 4 octobre 1958 mais n'a été installé que le 5 mars 1959^[5]. Son président était alors l'ancien ambassadeur Léon Noël et deux anciens présidents de la République, Vincent Auriol et René Coty, qui y siégeaient de droit. Le Conseil a tenu sa première réunion le 13 mars.

Le Conseil constitutionnel est monté en puissance à partir des années 1970, avec sa décision Liberté d'association de 1971 et l'élargissement de la capacité de saisine à un groupe de députés ou de sénateurs en 1974.

À la fin des années 1990, son président, Roland Dumas, pris dans une affaire politico-financière, s'est mis en congé et a démissionné de son poste, avant d'être finalement relaxé.

Enfin le champ du contrôle du Conseil constitutionnel, précédemment limité aux lois adoptées mais non encore promulguées, a été étendu aux lois déjà en vigueur par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a créé la procédure de la « question prioritaire de constitutionnalité ».

Le siège du Conseil constitutionnel est situé au 2 rue de Montpensier dans le 1er arrondissement de Paris.

Structure

Organisation

Fronton du Palais-Royal

Les services administratifs du Conseil constitutionnel sont dirigés par le secrétaire général, nommé par décret du Président de la République. Ces services emploient 55 personnes, tous services confondus^[6] et comprennent un service juridique composé d'administrateurs des assemblées parlementaires, de magistrats de l'ordre judiciaire ou administratif, ou d'universitaires, un service administratif et financier, un service de la bibliothèque, de la documentation et de l'informatique, et un service de presse. Les services du Conseil emploient également un chargé de mission et un ou deux stagiaires^[6]. Le Conseil comprend un greffe créé par Olivier Schrameck, et le secrétariat se voit adjoindre une dizaine de rapporteurs issus du Conseil d'État et de la Cour des comptes lorsqu'il statue en matière électorale. Le Conseil constitutionnel jouit de l'autonomie financière ; son président en fixe le budget dont la dotation est inscrite dans le projet de loi de finances au titre de la mission « Pouvoirs publics ».

Composition

Le Conseil constitutionnel est composé de neuf membres nommés par le président de la République et les présidents des chambres parlementaires, et d'un secrétaire général. Les anciens présidents de la République sont également membres de droit du conseil constitutionnel.

Les membres du Conseil

La nomination des membres

Le Conseil constitutionnel français est composé de neuf membres nommés pour neuf ans et renouvelés par tiers tous les trois ans, auxquels il faut ajouter les anciens présidents de la République qui sont membres de droit^[8]. Les membres sont désignés respectivement par le président de la République^[9], le président du Sénat et le président de l'Assemblée nationale, à raison d'un tiers chacun. Les anciens présidents de la République font, de droit, partie à vie du Conseil constitutionnel, mais la plupart n'ont soit pas siégé au Conseil, soit pas de façon continue. Ainsi, Vincent Auriol n'a siégé qu'au tout début de la V^e République pour reprendre ensuite un rôle d'opposant au Général De Gaulle ; inversement, Valéry Giscard d'Estaing n'a siégé qu'à partir de 2004, après avoir renoncé à ses activités politiques ; Charles de Gaulle n'a jamais siégé (d'avril 1969 à novembre 1970), sans exprimer de raison explicite, de même que François Mitterrand, mort peu de temps après la fin de son mandat. Seuls René Coty et Jacques Chirac ont siégé de façon permanente au Conseil. Les conseillers prêtent serment devant le Président de la République (les membres de droit sont exemptés de ce serment).

Le veto parlementaire

Suite à la Loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, les désignations des membres du Conseil constitutionnel peuvent faire l'objet d'un veto des commissions permanentes, et compétentes en matière de nomination des deux chambres parlementaires^[8]. L'addition des votes négatifs doit représenter au moins 3/5^e des suffrages exprimés. Cette procédure a été mise en place par la loi organique du 23 juillet 2010^[10]. Dans les autres pays d'Europe, les assemblées parlementaires effectuent la désignation des membres des cours constitutionnelles par un vote, le plus souvent à la majorité qualifiée. Cette majorité est de 2/3 des voix en Allemagne, de 3/5 en Espagne et de 2/3 ou de 3/5 en Italie^[11].

Jack Lang, ancien ministre socialiste de la Culture et de l'Éducation, membre du comité Balladur ayant inspiré la loi constitutionnelle n^o 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V^e République, se félicite, dans un entretien accordé au Monde le 30 juillet 2010, que le Conseil constitutionnel ait, selon lui, « littéralement changé de nature » et, grâce aux questions prioritaires de constitutionnalité, permette « un réexamen serein de la conformité de nos lois aux droits fondamentaux ». Il propose de compléter cette évolution majeure en donnant au conseil « un véritable statut de cour suprême », s'accompagnant d'un changement du mode de nomination des conseillers, qui seraient directement « élus par le Parlement à une majorité des trois cinquièmes » et parmi lesquels ne siègeraient plus de droit les anciens présidents de la République, disposition dans laquelle il voit « une survivance du passé »^[12].

Le mandat de conseiller

Aucune qualification d'âge ou de profession n'est requise pour devenir membre du Conseil constitutionnel, malgré le fait que « la quasi-totalité des cours constitutionnelles [soient] obligatoirement composées de juristes »^[13]. Cependant, la fonction de conseiller est incompatible avec celles de membre du gouvernement ou du Conseil économique et social, ainsi qu'avec tout mandat électif. Pendant la durée de leurs fonctions, les membres du Conseil ne peuvent être nommés à un emploi public, ni recevoir de promotion au choix s'ils sont fonctionnaires. Les membres du Conseil peuvent être (et sont parfois, comme Jean-Claude Colliard) professeurs d'université.

Outre les membres de droit que sont les anciens présidents de la République qui sont eux nommés à vie, le mandat des conseillers est de neuf ans non renouvelable. Toutefois, en cas de nomination en remplacement d'un membre empêché de finir son mandat, le mandat du remplaçant peut être prolongé de la durée d'un mandat complet si, à l'expiration du mandat du conseiller remplacé, le remplaçant n'a pas occupé cette fonction pendant plus de trois ans, comme pour le successeur de Jean-Louis Pezant à nommer en septembre 2010, qui serait prolongé en 2013 jusque 2022^[14]. Les membres du Conseil constitutionnel peuvent choisir de cesser leurs fonctions. Ils peuvent être déclarés démissionnaires d'office en cas d'incompatibilité ou d'incapacité physique permanente constatées par le Conseil constitutionnel.

Le Président du Conseil Constitutionnel

Le bureau de Jean-Louis Debré, président du Conseil constitutionnel, en 2009

Le Président du Conseil constitutionnel est désigné par le Président de la République parmi les membres nommés ou de droit. En Italie et en Espagne, les présidents des cours constitutionnelles sont élus par leurs pairs. Une proposition de réforme du Conseil en ce sens a été présentée au printemps 1990, lors des débats sur la modification de la saisine du Conseil. Cette proposition a été critiquée par Robert Badinter et Georges Vedel, en raison de l'apparition supposée d'une « campagne électorale dans un microcosme »^[15], et n'a jamais abouti. Le Président convoque le Conseil, préside les séances, désigne les rapporteurs et départit les voix. En cas d'empêchement du Président, la présidence de fait est assurée par le doyen d'âge du Conseil. Ainsi, Yves Guéna fut président du Conseil en remplacement de Roland Dumas, mis en cause dans une affaire politico-financière puis finalement relaxé en 2003.

Liste des présidents du Conseil constitutionnel

• Léon Noël : du 5 mars 1959 au 5 mars 1965
• Gaston Palewski : du 5 mars 1965 au 5 mars 1974
• Roger Frey : du 5 mars 1974 au 4 mars 1983
• Daniel Mayer : du 4 mars 1983 au 5 mars 1986, démissionnaire de la présidence du Conseil (reste membre)
• Robert Badinter : du 5 mars 1986 au 5 mars 1995
• Roland Dumas : du 8 mars 1995 au 1^er mars 2000, se met en congé le 23 mars 1999, démissionnaire le 1er mars 2000 (de la présidence et du Conseil)
• Yves Guéna : assure l'intérim en tant que doyen d'âge du Conseil du 23 mars 1999 au 1er mars 2000
• Yves Guéna : du 1^er mars 2000 au 9 mars 2004.
• Pierre Mazeaud : du 9 mars 2004 au 3 mars 2007.
• Jean-Louis Debré : depuis le 5 mars 2007.

Le secrétaire général du Conseil

Le secrétaire général du Conseil constitutionnel est nommé par décret du Président de la République, sur proposition du président du Conseil constitutionnel^[16]. Tous les secrétaires généraux, sauf Bernard Poullain, sont issus du Conseil d'État « conformément à une tradition lourde de signification »^[17]. Le poste est actuellement occupé par Marc Guillaume.

Le secrétaire général a pour fonctions de « diriger les services administratifs du Conseil », et de « prendre les mesures nécessaires à la préparation et à l'organisation des travaux du Conseil »^[16]. Il fournit les documents préparatoires au conseiller rapporteur d'une décision, assiste au délibéré du Conseil et publie parfois des commentaires dans les revues juridiques^[17],[18]

Procédure

Le Conseil constitutionnel est un pouvoir public dont les séances suivent le rythme des requêtes dont il est saisi. Il ne siège et ne rend des décisions qu'en séance plénière. Les délibérations sont soumises à une règle de quorum, en vertu de laquelle la présence effective de sept juges est requise, sauf cas de force majeure. En cas de partage, la voix du Président est prépondérante.

En matière de contentieux électoral, l'instruction est confiée à l'une des trois sections composées de trois membres désignés par le sort mais dont chacun devra avoir été nommé par une autorité différente. En matière de contentieux constitutionnel, l'instruction est confiée à un rapporteur^[19],[20], qui dispose alors d'une plénitude de juridiction, et rend au Conseil une proposition de décision.

La procédure est écrite et contradictoire. Il n'y a pas d'opinion dissidente possible. Les débats en session et en séance plénière ainsi que les votes ne sont ni publics, ni publiés. La procédure est donc totalement secrète.

Cependant, depuis une décision du 28 juin 1995, le Conseil peut autoriser les parties et leurs représentants à se faire entendre devant lui dans le seul cadre de la procédure du contentieux de l'élection des députés et sénateurs.

Saisine

Pour vérifier de la constitutionnalité d'une loi, le Conseil constitutionnel doit être saisi après le vote de la loi par le Parlement mais avant la promulgation par le Président de la République. Pour connaître de la constitutionnalité des traités, le Conseil est saisi après la signature du traité, mais avant la ratification de celui-ci.

Toutefois le Conseil n'a pas besoin d'être saisi lorsqu'il s'agit d'une loi organique ou du règlement d'une assemblée parlementaire car il les contrôle obligatoirement, comme cela est prévu par les articles 46 et 61 (1er alinéa) de la Constitution.

La Constitution française scellée

Le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de la République, le Premier ministre ou le président de l'Assemblée nationale ou du Sénat. Depuis 1974, il peut aussi être saisi par 60 sénateurs ou 60 députés (article 61 de la Constitution).

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit un article 61-1 qui prévoit une possibilité de saisine à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, sur une disposition législative « qui porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ». Cette saisine passe par le filtre du Conseil d'État ou de la Cour de cassation. Cette procédure, dite « question prioritaire de constitutionnalité », est encadrée par une loi organique^[21], dont les dispositions sont entrées en vigueur le 1^er mars 2010.

Historique de la saisine du Conseil constitutionnel par voie de question prioritaire de constitutionnalité

Avant la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil constitutionnel ne pouvait pas être saisi directement par les justiciables au cours d'un procès par voie de question préjudicielle, contrairement par exemple à la Cour Suprême des États-Unis d'Amérique ou le Tribunal Constitutionnel Fédéral en Allemagne. Les réformes en ce sens ont toutes été abandonnées et le précédent président, Pierre Mazeaud, a publiquement précisé qu'il était défavorable à une telle réforme.^{[réf. nécessaire]} La saisine par le simple citoyen du Conseil constitutionnel a été évoquée le 14 juillet 1989 par le président de la République François Mitterrand. Cependant, le Projet de loi constitutionnelle n° 1203 portant révision des articles 61, 62 et 63 de la Constitution et instituant un contrôle de constitutionnalité des lois par voie d'exception déposé à l'Assemblée nationale le 30 mars 1990 n'a pas été adopté au Sénat. Repris dans les travaux de la commission Vedel en février 1993, ce principe est proposé au Parlement en mars 1993, mais non repris par la nouvelle majorité parlementaire^[22].

L'objectif de ce projet était d'ouvrir à toute personne la possibilité de contester, par voie d'exception à l'occasion d'une procédure juridictionnelle, la constitutionnalité de dispositions de lois, dès lors que ces dispositions porteraient atteinte à ses droits fondamentaux, entraînant la possible annulation de lois déclarées inconstitutionnelles a posteriori. C'est ce principe qui a été repris dans la réforme constitutionnelle de 2008.

La QPC remplit un triple objectif ^[23]:

• purger l'ordre juridique des dispositions inconstitutionnelles
• permettre aux citoyens de faire valoir les droits qu'ils tiennent de la Constitution, et surtout de son préambule
• assurer la prééminence de la Constitution dans l'ordre juridique interne

Les griefs d'inconstitutionnalité

• l’incompétence : seule une loi constitutionnelle peut déroger à la Constitution. Il y a incompétence positive lorsqu'une autorité empiète sur les prérogatives d'une autre et incompétence négative lorsque cette autorité ne met pas pleinement en pratique sa propre compétence.
• le vice de procédure : ce sont les irrégularités commises durant la procédure législative, et notamment la méconnaissance du droit d'amendement.
• la violation de la Constitution : il s'agit principalement du non-respect des droits fondamentaux. Cependant, le Conseil constitutionnel a déclaré qu'il ne bénéficiait pas d'un pouvoir d'appréciation identique à celui du législateur afin de restreindre les accusations d'arbitraire portées contre lui.
• le détournement de pouvoir : le Conseil constitutionnel peut ainsi censurer des dispositions qui n'ont été prises que dans un seul intérêt financier.

La structure de la décision

Toutes les décisions sont prises dans les mêmes formes, comprenant les visas des textes applicables et des éléments de procédure, les motifs présentés par considérants analysant les moyens invoqués, indiquant les principes applicables et répondant à la requête, un dispositif final divisé en articles énonçant la solution adoptée. Le Conseil constitutionnel ne publie pas les opinions dissidentes.

Sur le modèle des arrêts du Conseil d'État, la décision est formée d'une seule phrase structurée en quatre parties :

• la saisine comprend le nom et la qualité des requérants, la date et l'identification du texte déféré ;
• les visas ("VU...") indiquent les textes et les normes auquel se réfère le juge constitutionnel ;
• les considérants ("considérant que...") exposent le raisonnement du juge en général ;
• le dispositif ("décide : article 1...") expose la décision.

Différents types de décisions

Les différents types de décisions sont identifiables par les lettres qui suivent leur numérotation au rôle et avant leur date.

On distingue :

• les décisions liées au contentieux électoral des élections parlementaires pour lesquelles les initiales des chambres AN (Assemblée nationale) ou S (Sénat) et les références de la circonscription ou du département sont mentionnées ;

• les décisions relatives au contentieux des élections référendaires, REF ;

• les décisions portant sur la répartition des compétences entre le pouvoir législatif et réglementaire sont associées aux lettres L (déclassement législatif) ou FNR (fin de non recevoir, c'est-à-dire examen en cours d'élaboration de la loi) ;

• les décisions relatives au contrôle de constitutionnalité des lois sont classées DC (déclaration de conformité) ;

• les décisions relatives au contrôle de constitutionnalité des lois du pays (LP) de l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie, comme le prévoit l'article 77, premier alinéa, 2^e tiret, de la Constitution^[24].

Combinaison des différents types

Depuis sa décision 2005-512 DC Loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école du 21 avril 2005 (considérants 22 et suivants), le Conseil constitutionnel peut procéder au déclassement législatif (de type L) dans une décision relative au contrôle de constitutionnalité (de type DC). Il ne l'a fait, en l'espèce, que parce que les requérants invoquaient la présence de dispositions de nature réglementaire à l'appui de leur saisine, mais rien ne s'oppose à ce qu'il s'y livre d'office par la suite.

Effets juridiques et autorité des décisions

La saisine (art. 61) du Conseil suspend le délai de promulgation d'une loi votée (dernier alinéa de l'article 61). Les décisions de non-conformité conduisent à la censure totale ou partielle de la loi mais non à son annulation puisqu'elles sont prononcées avant la promulgation, acte juridique qui en assure l'application. Une loi déclarée contraire à la Constitution par le Conseil peut soit être promulguée si les dispositions inconstitutionnelles ont été déclarées divisibles du reste de la loi, soit être abandonnée. Le Président de la République peut enfin demander une nouvelle délibération sur la loi (art 10c).

Les décisions s'imposent (ou doivent s'imposer) erga omnes aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles^[25]. Elles sont insusceptibles de recours (article 62c). « L'autorité absolue de la chose jugée » implique que le Conseil ne puisse statuer deux fois sur un même texte, ni (au moins en théorie) que les « pouvoirs publics et les autorités administratives et juridictionnelles » puissent contredire les décisions. Cette autorité ne s'attache pas seulement au dispositif mais aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire (décision 1962-18 L du 16 janvier 1962)^[26], et s'applique également dans le cadre du contrôle des traités (décision du 2 septembre 1992, 312 DC^[27]). Dans ce dernier cas, deux hypothèses permettent une nouvelle procédure de contrôle : d'une part « s'il apparaît que la Constitution, une fois révisée, demeure contraire à une ou plusieurs stipulations du traité » (cette formulation est très étrange puisque, pour savoir si la Constitution demeure contraire au traité, il faut précisément que le Conseil ait déjà une appréciation : s'agit-il de cas flagrants de contrariété ? Dans ce cas, la procédure de révision de la Constitution devrait permettre de l'éviter...), d'autre part « s'il est inséré dans la Constitution une disposition nouvelle qui a pour effet de créer une incompatibilité avec une ou plusieurs stipulations du traité dont s'agit » (même remarque).

En matière électorale, le Conseil constitutionnel admet cependant les recours en rectification d'erreur matérielle^[28]. L'effet des décisions en matière de contentieux électoral varie, allant de l'annulation de bulletins à celle des opérations électorales elles-mêmes, et peut comporter la déclaration d'inéligibilité d'un candidat et/ou la démission d'office d'un élu.

Publications officielles

Les décisions sont notifiées aux parties et publiées au Journal officiel de la République française (Lois et décrets), avec le texte de la ou des saisines parlementaires depuis 1983, et les observations du gouvernement depuis 1995.

Le site web du Conseil constitutionnel, très complet, reprend pour chaque décision les textes de saisine, l'ensemble des arguments échangés, la décision, un dossier documentaire et une analyse du Secrétaire Général. La place des commentaires autorisés du Secrétaire Général semble se faire de plus en plus importante. D'aucuns pourraient y voir une remise en cause du secret du délibéré. Pour autant, elles apportent des précisions parfois majeures aux décisions elles-mêmes. Le fait que la doctrine juridique s'en inspire de plus en plus pose problème, puisque, si leur autorité morale est évidente, de tels commentaires n'ont juridiquement pas de valeur normative. Ainsi l'interprétation des décisions du Conseil par la doctrine apparaît conditionnée.

Un Recueil Annuel des décisions est publié sous le haut patronage du Conseil trois mois environ après l'année de référence. Il comprend le texte intégral des décisions (non des avis), une table analytique, avec, depuis 1990, sa traduction en anglais, et en espagnol de 1995 à 1998.

Les « Cahiers du Conseil constitutionnel » sont une publication officielle de jurisprudence, de droit constitutionnel comparé et d'analyses doctrinales. On y trouve également des communiqués, relatifs notamment aux prix décernés à des thèses remarquables de droit constitutionnel. Ces Cahiers sont publiés, en version papier, par les éditions Dalloz et sont, par la suite, mis en ligne gratuitement sur le site officiel du Conseil.

Grandes décisions du Conseil constitutionnel

• 6 novembre 1962 : le Conseil constitutionnel se déclare incompétent en matière de lois référendaires : elles vont dans le sens de l'intérêt général car elles sont votées par le peuple, le Conseil Constitutionnel ne dispose pas d'une légitimité suffisante pour faire paraître son point de vue.
• Liberté d'association^[29] (16 juillet 1971) : intègre au bloc de constitutionnalité la déclaration des Droits de l'homme et du citoyen de 1789, le préambule de la Constitution de 1946 et les Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Cette décision marque donc une étape fondamentale dans la montée en puissance de l'institution et change la portée de son contrôle de constitutionnalité.
• Taxation d'office (27 décembre 1973) ^[30]: le Conseil Constitutionnel intègre la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen dans les normes constitutionnelles.
• IVG ^[31] (15 janvier 1975) : le Conseil se déclare incompétent pour contrôler une loi par rapport à un traité. La Cour de cassation,par un arrêt Jacques Vabre de mai 1975 et le Conseil d'État par un arrêt Nicolo vont, par voie de conséquence, se déclarer compétents pour effectuer un contrôle de conventionalité.
• Nouvelle Calédonie (23 mai 1979) ^[32] : le principe de libre administration des collectivités territoriales à valeur constitutionnelle.
• Nationalisations I (16 janvier 1982) ^[33] : le Conseil refuse de hiérarchiser les éléments du bloc de constitutionnalité.
• Blocage des prix et revenus (30 juillet 1982) ^[33] : reconnaît dans un considérant de principe l’intrusion de la loi dans le domaine du règlement (ici, la fixation d’une amende contraventionnelle).
• Nouvelle Calédonie (8 aout 1985) ^[34] : la loi n'exprime la volonté générale que dans le respect de la constitution.
• État d'urgence en Nouvelle-Calédonie ^[35](25 janvier 1985): Par cette décision, le Conseil constitutionnel estime que la conformité à la Constitution d'une loi promulguée peut être contestée après son entrée en vigueur si des dispositions législatives nouvelles viennent la modifier, la compléter ou affecter son domaine. Cette décision peut s'apparenter en apparence à un début de contrôle a posteriori.
• Statut de la Corse (9 mai 1991) ^[36] : Le peuple français est indivisible
• Maastricht II (2 septembre 1992) ^[37] : Le conseil constitutionnel se déclare compétent pour contrôler les lois de révision à la Constitution. En effet, les textes constitutionnels et organiques parlent des « lois organiques » et des « lois », sans excepter expressément les lois constitutionnelles de cette deuxième catégorie. Mais il met cote à cote « pouvoir souverain » et « sous réserve ».
• Cour pénale internationale^[38] (22 janvier 1999) : le Conseil constitutionnel consacre l'irresponsabilité pénale du chef de l'État, sauf cas de haute trahison devant les juridictions ordinaires pendant la durée de son mandat, à moins de saisir la Haute Cour de Justice selon les modalités prévues par le titre IX de la Constitution de 1958.
• Charte des langues régionales et minoritaires (15 juin 1999) ^[39] : Le peuple français est indivisible.
• Révision constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République (26 mars 2003) ^[40] : Le Conseil revient sur sa décision Maastricht II et se déclare incompétent pour vérifier la conformité des lois de révision. Il opère un revirement de jurisprudence.
• Confiance dans l'économie numérique^[41] (10 juin 2004) : Le Conseil constitutionnel reconnaît que le respect du droit communautaire est une exigence constitutionnelle (Article 88-1) , sauf disposition expresse contraire à la Constitution. Il se déclare donc compétent pour contrôler la conformité d’une loi de transposition d’une directive européenne.

Rythme actuel

De janvier à mars 1974, en trois mois, le Conseil constitutionnel a rendu autant de décisions au titre du contrôle de constitutionnalité des normes que de 1958 à 1974, en quinze ans. En effet, puisqu'il n'y avait pas de recours effectif des citoyens devant le Conseil et seules les quatre plus hautes autorités administratives pouvaient le saisir, les opportunités de saisine étaient réduites, d'autant plus qu'il n'y avait pas de cohabitation. Ainsi, le Conseil ne fut saisi que 9 fois de 1959 à 1974 ^[42].

Ce formidable essor résulte essentiellement de la suite de deux éléments :

• jurisprudentiel d'abord, lorsque, dans sa décision du 16 juillet 1971 liberté d'association, le Conseil incorpore au bloc de constitutionnalité le texte du préambule de la Constitution, et par voie incidente, le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Cette avancée jurisprudentielle, qui consacre le rôle du Conseil comme garant des droits et libertés, permet à celui-ci de ne pas se contenter du contrôle de la Constitution de 1958 ;
• constitutionnel ensuite, quand la révision du 29 octobre 1974 donne à 60 députés ou 60 sénateurs le droit de saisine, jusqu'alors réservé à l'exécutif et aux Présidents des assemblées, l'ouvrant ainsi aux parlementaires.

Compétences du Conseil constitutionnel

Expression d'une compétence d'attribution, les prérogatives du Conseil constitutionnel peuvent se ranger en deux catégories :

Deux catégories de compétences

Une compétence juridictionnelle

Contentieux normatif

Les compétences en matière de contrôle de constitutionnalité

Dans ce domaine, le caractère juridictionnel du Conseil est contesté par certains auteurs^[43],[44].

• Le contrôle de constitutionnalité (DC) est :
  • facultatif (si le Conseil est saisi par le Président de la République, le Premier ministre, le Président d'une des deux Assemblées ou encore depuis la loi constitutionnelle du 29 octobre 1974 par 60 députés ou 60 sénateurs) pour :
    • les lois ordinaires en vertu de l'article 61(notamment lois de finances, lois autorisant la ratification d'un traité, lois habilitant le gouvernement à recourir à des ordonnances de l'article 38 alinéa 3, lois ratifiant ces ordonnances) ;
    • les engagements internationaux en vertu de l'article 54 ;
  • obligatoire pour :
    • les lois organiques ;
    • les règlements des assemblées parlementaires : Assemblée nationale et Sénat, ainsi que le Congrès(qui est la réunion des deux assemblées prévue par l'article 89 pour la révision de la Constitution).
    • Les propositions de lois mentionnées à l'article 11.

Le contrôle est abstrait, a priori, et s'exerce par voie d'action après le vote par le Parlement mais avant la promulgation de la loi, la ratification ou l'approbation d'un engagement international et l'entrée en vigueur des règlements des assemblées. Depuis 1999, le Conseil constitutionnel peut également examiner la conformité à la Constitution des lois du pays adoptées par le congrès de la Nouvelle-Calédonie (LP).
La réforme du 23 juillet 2008 ajoutant l'article 61-1 à la Constitution, institue également un contrôle a posteriori prenant la forme d'une question prioritaire de constitutionnalité.

• Il est amené à définir la nature juridique de certains textes : ainsi, on peut dire qu'il est juge de la répartition des compétences entre la loi et le règlement, car le Conseil constitutionnel peut être saisi soit en cours de discussion parlementaire par le président de l'assemblée ou le Gouvernement (FNR), soit a posteriori par le Premier ministre pour déclasser une disposition de forme législative (L).

Les incompétences

Le Conseil refuse d'effectuer un contrôle de constitutionnalité :

• des lois référendaires (Décision n° 62-20 DC - 6 novembre 1962 - Loi relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, adoptée par le référendum du 28 octobre 1962) à l'exception des propositions de loi mentionnées à l'article 11, dont le contrôle est obligatoire ;
• des lois constitutionnelles (Décision n° 2003-469 DC - 26 mars 2003 - Révision constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République) : le Conseil refuse d'employer dans sa jurisprudence le terme de « loi constitutionnelle » (terme doctrinal), mais emploie plutôt le terme de « révision constitutionnelle », qui ne sont pas soumises à un contrôle de constitutionnalité par la Constitution ;
• des ordonnances de l'ancien article 92 (dispositions transitoires visant à mettre en place le nouveau régime), et notamment les ordonnances organiques de 1958-1959, car la compétence du Conseil constitutionnel sur ces textes n'était pas prévue ;
• et auparavant, des lois déjà promulguées, mais le Conseil a atténué cette impossibilité en acceptant de contrôler une loi déjà promulguée à l'occasion d'un contrôle a priori fait sur une loi nouvelle qui modifie la loi promulguée (85-187DC 25 janvier 1985, état d'urgence en Nouvelle-Calédonie). De plus, l'article 61-1 ajouté par la loi constitutionnelle de modernisation des institutions du 23 juillet 2008^[45] institue un contrôle a posteriori des lois soupçonnées de porter « atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit » : c'est la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité pouvant être déclenchée « à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction », « sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de Cassation ».

Contentieux électoral et assimilés

• Le Conseil constitutionnel est le juge de la régularité de différentes opérations :
  • élections parlementaires (Assemblée nationale et Sénat) (Article 59) ;
  • élections présidentielles (Article 58) ;
  • référendums nationaux (Article 60).

Pour ces deux dernières opérations, il proclame également les résultats.

À la fin de contrôler le bon déroulement des opérations électorales, le Conseil constitutionnel peut désigner un ou plusieurs délégués choisis, avec l'accord des ministres compétents, parmi les magistrats de l'ordre judiciaire ou administratif^[46]

Largement ouvertes aux électeurs, les saisines du Conseil en matière électorale ont vu leur nombre considérablement augmenter à la suite du vote de la législation organisant et contrôlant le financement des dépenses électorales, qui font donc pleinement partie du contrôle des élections parlementaire et présidentielle par le Conseil. Ainsi, au 31 décembre 2006, le Conseil avait rendu 2514 décisions en matière électorale pour 751 décisions sur le contentieux des normes (dont 541 DC).

• De plus, on associe généralement à ce contentieux, deux contentieux connexes :
  • contrôle des incompatibilités des parlementaires (I).
  • déchéance des parlementaires (D).

Une compétence consultative

Le Conseil constitutionnel émet des avis sur la mise en œuvre de l'article 16 de la Constitution (pouvoirs extraordinaires du Président de la République en cas de menace grave des institutions) :

• il doit rendre un avis obligatoire, motivé, publié, mais non conforme, sur la condition des réunions des critères d'application de l'article 16. Il s'agit de l'appréciation (même si l'avis du Conseil n'est pas conforme (il ne lie pas le Président), il s'agit tout de même d'une compétence liée pour ce dernier : « le Président prend les mesures exigées par les circonstances ») :
  • du caractère grave et de l'urgence (« une menace grave et immédiate »), qui pèse sur :
    • les institutions de la République ;
    • l'intégrité du territoire ;
    • l'indépendance de la Nation ;
    • ou l'exécution des engagements internationaux.
  • Cette menace doit, en outre, interrompre le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels :
    • corps électoral (titre I^er de la Constitution)
    • Président de la République (titre II)
    • Gouvernement (titre III)
    • Parlement (titre IV)
    • autorité judiciaire (titre VIII) ;
• pendant la mise en œuvre de l'article 16, le Conseil constitutionnel doit donner un avis obligatoire, motivé, non publié et non conforme pour chaque acte pris en application de l'article 16 par le Président (généralement, des décisions législatives). Le contrôle du Conseil est un contrôle :
  • de proportionnalité (« les mesures exigées par les circonstances ») ;
  • finaliste : les mesures doivent avoir pour objet de rétablir la continuité de l'État (cesser l'interruption du « fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels »).

Par ailleurs, le Gouvernement consulte le Conseil sur les textes relatifs :

• à l'organisation du scrutin pour l'élection du Président de la République (Article 58) ;
• aux référendums nationaux (article 60).

Ces avis motivés ne sont pas rendus publics et ne sont, en principe, pas conformes (bien qu'en pratique, le Gouvernement les suive).

Le Gouvernement a aussi consulté le Conseil sur les décrets d'application de la loi organique relative à la question prioritaire d'inconstitutionnalité^[47].

Le Conseil s'estime incompétent lorsqu'il est saisi sur toute autre question.

La particularité du contrôle de conventionalité et du contrôle de constitutionnalité des traités

La position du Conseil constitutionnel

Le titre VI de la Constitution de 1958 intitulé Des traités et accords internationaux précise en son article 54 que « si le Conseil constitutionnel, saisi par [les autorités habilitées à ce titre] a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution ». Cet article, modifié en 1992 (loi constitutionnelle n° 1992-554), permet au Conseil constitutionnel d'examiner si les dispositions d'un engagement de droit international ou de droit communautaire imposent, avant son intégration dans l'ordre juridique français, une modification de la Constitution. Le Conseil ne statue donc pas sur la loi de ratification, mais sur le traité lui-même.

Dans sa décision n°1992-308 DC du 9 avril 1992 dite « Maastricht I », le Conseil décide que « le respect de la souveraineté nationale ne fait pas obstacle à ce que [...] la France puisse conclure, sous réserve de réciprocité, des engagements internationaux en vue de participer à la création ou au développement d'une organisation internationale permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences consentis par les États membres ; [...] Toutefois au cas où des engagements internationaux souscrits à cette fin contiennent une clause contraire à la Constitution ou portant atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, l'autorisation de les ratifier appelle une révision constitutionnelle ». Il juge ici que l'institution de la monnaie unique, la création d'une citoyenneté européenne imposent une révision de la Constitution. Un contrôle similaire interviendra pour la ratification du traité d'Amsterdam, comme pour celle du Traité établissant une Constitution pour l'Europe. La décision 2004-505 DC sera ainsi à l'origine de la révision constitutionnelle du 1^er mars 2005. Dans la décision dite Interruption volontaire de grossesse (IVG), le Conseil ne s'estime pas compétent, au titre de l'article 61c, pour contrôler la conformité d'une loi aux stipulations d'un traité ou d'un accord international (décision n°1975-54 du 15 janvier 1975). Il justifie cette position par une différence de nature entre le contrôle de constitutionnalité des lois (art 61c), qui lui revient, et le contrôle de conventionalité des lois (art. 55c) qui est « relatif et contingent » (champ d'application limité du traité, exigence de réciprocité dans l'exécution de l'engagement). Pour le Conseil en 1975, « une loi contraire à un traité ne serait pas, pour autant, contraire à la Constitution ».

Il a ainsi implicitement puis explicitement (en 1986) habilité les juridictions dites ordinaires à connaître de la conventionalité des lois (conformité des lois aux engagements internationaux) : arrêt Jacques Vabre de la Cour de cassation (1975), arrêt Nicolo du Conseil d'État (1989).

Le problème du contrôle de constitutionnalité du droit communautaire dérivé

Dans sa décision du 9 avril 1992, le Conseil précise que l'ordre juridique communautaire est un ordre juridique propre, qui n'appartient pas à l'ordre institutionnel de la République française. Fidèle à sa jurisprudence du 30 décembre 1976, il dénie toute spécificité au droit communautaire, contrairement à la position tranchée de la Cour de Justice des Communautés européennes (Van Gend en Loos 1963, Costa 1964), affirmant le principe de primauté et la spécificité du droit communautaire.

La question de savoir si le Conseil constitutionnel contrôle ou non la constitutionnalité du droit communautaire dérivé est majeure, car 60 % à 70 % des textes de lois nouveaux correspondraient à l'application d'une disposition communautaire^[48]. Dans sa décision 2004-496 DC du 10 juin 2004^[49], portant sur la loi sur la confiance dans l'économie numérique, le Conseil se déclare incompétent pour contrôler la constitutionnalité des dispositions des lois qui sont la transposition de dispositions inconditionnelles et précises de directives, sauf lorsque cette transposition se heurte à une disposition expresse^[50] de la Constitution^[51]. Il fonde cette incompétence et l'obligation de transposition sur l'article 88-1 de la Constitution, qui précise que « la République participe aux Communautés Européennes et à l'Union Européenne, constituées d'États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences ». Sous les réserves précitées (directive inconditionnelle et précise et absence de disposition constitutionnelle expresse contraire), la directive fait, en quelque sorte, écran^{[pas clair]} entre la loi et la Constitution, ou encore la loi est le miroir de la directive. Le Conseil apprécierait sinon la constitutionnalité des directives elles-mêmes, et pourrait mettre ainsi en cause l'obligation de transposition.

La décision 2004-505 DC du 19 novembre 2004^[52], Traité établissant une Constitution pour l'Europe (non ratifié), est majeure à plus d'un titre :

1. le transfert, par le traité, de nouvelles compétences à l'Union Européenne nécessite une réforme constitutionnelle (clauses-passerelles, principe de subsidiarité, etc.) ;
2. l'extension des prérogatives du Parlement français, nécessitait également une révision : la Constitution prévoit des cas précis de vote décisionnel du Parlement, et ces nouvelles prérogatives limitent la portée des attributions de l'exécutif français, traditionnellement en charge des affaires internationales.

La décision du Conseil constitutionnel du 27 juillet 2006, portant sur la loi DADVSI, apporte sur un point une nouvelle nuance dans l'objectif d'étendre le domaine de son contrôle, sans pour autant le déclarer compétent par principe pour la vérification de la compatibilité des lois nationales avec les traités communautaires. Ainsi, il découle de cette décision qu'en vertu de l'article 88-1 de la Constitution, le Conseil constitutionnel n'est pas compétent pour contrôler une loi de transposition reprenant une directive communautaire. Néanmoins, il est également précisé que le droit communautaire ne prime sur le droit national que dans la mesure où il n'est pas contraire à un « principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France » (ce qui semble rappeler les « dispositions expresses » de la décision de 2004 Economie numérique), et ce par référence à l'article 1-5 du projet de Traité de Constitution européenne.

Cette décision semble contraire^{[réf. nécessaire]} à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes.

Les positions de certaines doctrines

Certaines doctrines affirment qu'en ce qui concerne le contrôle de conventionalité, on peut dire que la Constitution est inférieure à ces traités.

Cette position n'est pas valable pour tous les traités, mais seulement les traités communautaires et pour la Convention européenne des droits de l'homme.

Droit communautaire

Cette position vient d'une interprétation particulière de l'article 54 Constitution du 4 octobre 1958 qui affirme que « si le Conseil constitutionnel (...) a déclaré qu’un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l’autorisation de ratifier ou d’approuver l’engagement international en cause ne peut intervenir qu’après la révision de la Constitution. »

On peut interpréter cette phrase de deux manières. Le Conseil constitutionnel met l'accent sur le fait que l’autorisation de ratifier ou d’approuver l’engagement ne peut intervenir qu’après la révision de la Constitution : il ne peut donc y avoir d'autorisation s'il y a incompatibilité.

Ceux qui sont, au contraire, pour la supériorité des traités sur la Constitution, mettent l'accent sur le fait que c'est la Constitution qui est modifiée (donc qui se soumet) en cas d'incompatibilité, et non pas le traité. De plus, la Constitution prévoit seulement, en son article 55, que « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie. » La Constitution ne précise donc pas si les traités sont supérieurs ou inférieurs à la Constitution.

Voir aussi transposition des directives européennes.

Droits de l'homme européens

La Cour EDH exclut de l'article 6 de la convention l'activité du CC en matière électorale car les droits politiques en cause ne rentrent pas dans le champ de l'application de l'article (ce ne sont pas des droits civils) ^[53].

Arrêt Zielinski de 1999 : condamnation directe du Conseil par la Cour, sur la base de l'article 6-1 de la Convention (il y avait déjà eu auparavant des condamnations indirectes). Le Conseil s'est par la suite incliné devant cette jurisprudence.

Problèmes doctrinaux liés au Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel est reconnu par la majorité des juristes comme étant un progrès pour mieux garantir l'existence de l'État de droit en France. Cependant, il est critiqué par certains constitutionnalistes, particulièrement dans le cadre du contrôle de constitutionnalité des lois qu'il est chargé d'effectuer.

Tout d'abord, il est nécessaire de remarquer que le Conseil constitutionnel est une exception européenne. En effet, l'ensemble des juridictions constitutionnelles européennes sont des Cours constitutionnelles, dont l'impartialité est moins sujette à caution qu'en France^{[réf. nécessaire]}. Le modèle des cours constitutionnelles est donc très différent de celui du Conseil constitutionnel français.

Compétence juridique des juges

Aucune condition de compétence juridique des membres du Conseil constitutionnel n'existe. La France est ainsi l'exception en Europe, puisqu'il faut être, au minimum, juriste, pour être juge constitutionnel. Dans divers pays européen, par exemple, les qualités exigées sont :

• Autriche : être juge, fonctionnaire ou professeur d'université ;
• Allemagne : être magistrat fédéral suprême (pour six d'entre eux au moins), remplir les conditions pour être juge allemand ;
• Italie : être magistrat, professeur de droit ou avocat ;
• Espagne : être magistrat, professeur ou avocat ;
• Portugal : être juge (pour six d'entre eux au moins) ou juriste ;
• Belgique : avoir été pendant 5 ans haut magistrat ou parlementaire.

Même si la quasi totalité des juges constitutionnels français actuels ont des compétences juridiques, rien n'empêche, au vu des textes juridiques actuellement en vigueur, de nommer une personnalité n'ayant pas de compétences juridiques.

Ainsi, Jean-Louis Debré, Guy Canivet et Jacqueline de Guillenchmidt sont d'anciens magistrats de l'ordre judiciaire, Valéry Giscard d'Estaing, Pierre Steinmetz, Pierre Joxe, Olivier Dutheillet de Lamothe, Renaud Denoix de Saint Marc et Jacques Chirac sont énarques, Jean-Louis Pezant a été professeur de droit public. Pierre Joxe est ancien Premier président de la Cour des comptes, Renaud Denoix de Saint Marc est ancien vice-président du Conseil d'État, Guy Canivet est ancien Premier président de la Cour de cassation. Olivier Dutheillet de Lamothe et Jacqueline de Guillenchmidt sont conseillers d'État.

Au contraire, Dominique Schnapper est docteur en sociologie, directrice d'études de l'École des hautes études en sciences sociales.

Place du service juridique du Conseil

Le Conseil constitutionnel, comme l'ensemble des cours constitutionnelles européennes est assisté d'un service juridique, composé de trois personnes : un magistrat judiciaire (spécialisé en droit privé et en droit pénal), un magistrat administratif (spécialisé en droit administratif, droit fiscal, droit électoral, droit de l'environnement...), un administrateur de l'Assemblée nationale (spécialisé en droit parlementaire, budgétaire et financier). Travaillant sous l'autorité du Secrétaire général du Conseil constitutionnel, ce service juridique est lui-même assisté d'un service de documentation, et reçoit l'aide de stagiaires^[54].

Dans les autres cours constitutionnelles, les juges constitutionnels peuvent avoir à la disposition un ou plusieurs collaborateurs qui leur sont propres, ou bien, le service juridique est composé d'un plus grand nombre de membres. Ce système-là n'a pas été reproduit en France, pour des raisons « d'efficacité » et d'économie.

On peut se poser la question de la dépendance des membres du Conseil au service juridique du Conseil constitutionnel pour la prise de décision, dans la mesure où il pourrait prendre une place prépondérante dans le processus de la prise de décision du Conseil.

À l'origine, le service juridique du Conseil est à la disposition du rapporteur, c'est-à-dire d'un membre du Conseil constitutionnel désigné par son Président pour diriger l'instruction du « procès » constitutionnel. Le service juridique peut dans un premier temps s'exprimer sur les décisions à venir avec une certaine indépendance ; cependant, il est tenu à une exigence de loyauté au rapporteur : il doit obligatoirement suivre ses directives^[55]. Ce service a pour mission de fournir une assistance technique aux membres du Conseil^[56]. Les membres du service juridique assistent aux séances du Conseil constitutionnel et établissent le procès-verbal des débats^[57]. Les services juridiques participent évidemment à l'élaboration de la décision, notamment par la rédaction d'un avant-projet de décision, soumis au rapporteur, qui peut décider de la suite à y donner. Cet avant-projet sera ensuite soumis au Conseil^[58].

Toutefois, le contrôle de constitutionnalité, et particulièrement, en ce qui concerne le contrôle des libertés fondamentales, est spécifique en ce qu'il s'agit essentiellement d'un contrôle de bon sens, par rapport à une norme textuelle relativement réduite. Le contrôle juridique stricto sensu peut, selon cette réflexion, être secondaire par rapport à un contrôle simplement humain, faisant plus appel à l'intime conviction du juge constitutionnel.

Impartialité

L'impartialité consiste en l'absence de parti pris^[59]. Cette qualité nécessaire d'une juridiction est l'objet d'un débat des constitutionnalistes, en ce qui concerne le modèle du Conseil constitutionnel, par opposition aux autres Cours constitutionnelles européennes.

Impartialité des juges

Le problème de l'impartialité des juges se pose avec une acuité évidente, puisqu'ils sont nommés par les plus hautes autorités de l'État (Président de la République, Président de l'Assemblée nationale, Président du Sénat), et ce, de façon discrétionnaire, c'est-à-dire sans contreseing ni contestation possible.

Ces personnalités nommées le sont souvent à la suite d'une carrière politique notoire. On peut ainsi citer l'exemple de Simone Veil (ministre de la Santé, Présidente du Parlement européen, ministre d'État, ministre des Affaires Sociales, de la Santé et de la Ville) ou de Pierre Joxe (ministre de l'Industrie, président du groupe socialiste à l'Assemblée nationale, ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation, ministre de l'Intérieur, ministre de la Défense).

Certains hommes politiques français mettent ainsi régulièrement en cause cette institution, notamment en l'accusant de rendre des décisions d'abord politiques. Le problème qui est alors évoqué n'est pas tant un problème d'impartialité, mais surtout de la répartition des sièges au Conseil, avec 10 représentants de la droite et 1 de la gauche.

Toutefois, le Conseil constitutionnel, même lorsqu'il est en concordance politique avec le Président de la République, le Gouvernement, le Parlement, n'hésite pas à censurer des dispositions qui sont contraires à la Constitution, et ce, régulièrement. Par exemple, en 1971, la décision Liberté d'association a montré cette indépendance, puisque le Conseil constitutionnel était totalement du même bord politique, et s'est pourtant prononcé contre l'ensemble d'une loi, en se positionnant de la même manière en gardien des libertés fondamentales. Robert Badinter a pu parler de « devoir d'ingratitude » des membres du Conseil envers ceux qui les ont nommés.

Plus récemment, le Conseil constitutionnel a été le cadre d'un débat politique tendu à l'occasion de l'examen de la loi pour l'égalité des chances^[60]. Événement rare, des forces de l'ordre avaient été déployées autour du siège du Conseil à Paris le jour de la délibération, et un colloque prévu le lendemain avait été annulé « en raison des circonstances actuelles ». Le Conseil constitutionnel n'en a pas moins censuré 2 articles, et a donné une interprétation neutralisante (peu remarquée) du célèbre article 8 de la loi, instituant le Contrat Première Embauche (CPE), exigeant que l'employeur justifie, devant le juge, d'un motif sérieux de licenciement.

La loi relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes du 23 mars 2006^[61] a connu aussi une importante censure^[62], puisque les articles 9, 14, 18, 21 à 26, 30 et 31 de cette loi ont été déclaré contraires à la Constitution et les articles 27 et 29 ont été l'objet d'une réserve d'interprétation du Conseil. Il ne s'agit là que d'exemples ; le Conseil constitutionnel rend régulièrement des décisions de non-conformité à la Constitution, même lorsqu'il s'agit de dispositions politiquement controversées. Il n'y aurait pas de censure si le Conseil constitutionnel était plus un organe politique que juridictionnel.

Neutralité dans le débat politique public

Les membres du Conseil constitutionnel sont tenus à une prestation de serment. Ils jurent en effet, devant le Président de la République de « bien et fidèlement remplir leurs fonctions, de les exercer en toute impartialité dans le respect de la Constitution »^[63].

Pourtant, seuls les membres nommés sont tenus à cette prestation de serment, et non les membres de droit, c'est-à-dire les anciens Présidents de la République. Valéry Giscard d'Estaing, ainsi, s'est déjà exprimé publiquement sur de nombreuses matières intéressant le Conseil constitutionnel au plus haut point^[64].

Au demeurant, même dans l’hypothèse d’un membre nommé par les plus hautes autorités de l’État, une simple « mise en congé^[65] » du Conseil constitutionnel peut ainsi permettre, temporairement, de ne plus lier les membres du Conseil à leur serment. C’est ainsi ce qu’a réalisé Simone Veil (seule hypothèse à ce jour) à l’occasion du référendum relatif au traité établissant une Constitution pour l'Europe, alors même que le Conseil statue pour le contrôle des opérations référendaires, en tant que juge des élections politiques nationales.

Impartialité du rapporteur

Il est prévu, aux termes de l’ordonnance organique du 7 novembre 1958, qu’un membre du Conseil constitutionnel présente un rapport au Conseil sur l’appréciation de la conformité de la loi déférée à la Constitution^[66].

Ce rapporteur est désigné par le Président du Conseil constitutionnel.

Cependant, les services juridiques du Conseil établissent antérieurement le « risque de saisine »^[67], notamment parlementaire, et peuvent alors préparer le travail d'analyse juridique des textes avant que cette saisine soit effective. En effet, le Conseil constitutionnel dispose de peu de temps pour faire un « procès » constitutionnel : entre 8 jours et 1 mois, mais 13 jours en moyenne^[68]. L'analyse du texte de loi et des griefs d'inconstitutionnalité invocables a donc déjà commencé avant la saisine, et le rapporteur peut donc être désigné de façon officieuse avant la saisine.

Le rapporteur est prépondérant dans la procédure du procès constitutionnel. En effet, il a la responsabilité de l'instruction. Il rédige, avec l'aide des services juridiques, un avant-projet de décision. Son orientation personnelle influera donc directement sur le procès constitutionnel et engage déjà la décision du Conseil constitutionnel. Il se doit donc d'être particulièrement impartial.

Afin de permettre cette impartialité, le nom du rapporteur est toujours secret. L'argument invoqué est que ce secret permet au rapporteur d'éviter les « pressions » pendant l'instruction, qui dure pendant quelques semaines. Il découle de ce principe qu'aucun procès-verbal, qu'aucune pièce d'instruction ne peut être rendue publique. Seules la saisine, les observations du gouvernement et les éventuelles répliques sont publiées au Journal officiel, lors de la publication de la loi déférée, conjointement avec celle de la décision du Conseil. Toutefois, il est prévu, dans la procédure, que le rapporteur rencontre le Secrétaire général du gouvernement : l'absence de procès-verbal public ne rend pas inconcevable des « pressions ».

Sécurité juridique

Autorité des décisions du Conseil

Aux termes de l'article 62 de la Constitution : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée ni mise en application. - Les décisions du Conseil Constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. »

Cela signifie que le dispositif des décisions du Conseil constitutionnel, les réserves d'interprétation qui y sont incorporées ainsi que les motifs qui sont le soutien du dispositif ont un effet erga omnes, à l'exception du constituant.

En revanche, l’autorité de l’interprétation de la Constitution par le Conseil constitutionnel vis-à-vis d’une autre loi, ne bénéficie pas de la même force. C'est ce qui explique les revirements de jurisprudence, même s'ils sont rares, du Conseil constitutionnel. On note cependant une tendance générale du législateur à s’y conformer s’il ne veut pas voir son travail fragilisé ; de même, le juge reprend généralement à son compte cette jurisprudence, de façon explicite ou implicite, sauf lorsque la théorie de la loi-écran s’y oppose.

Sécurité juridique et procédure

Alors même que la loi organique le règlementant l’y autorise, le Conseil constitutionnel n'est toujours pas doté d'un règlement intérieur en ce qui concerne le contrôle de la constitutionnalité des lois. Ce règlement intérieur permettrait de définir précisément la procédure devant le Conseil, qui résulte essentiellement de la pratique.

En revanche, en tant que juge des élections politiques nationales et des opérations référendaires, le Conseil constitutionnel s'est doté d'un règlement intérieur.

Sécurité juridique et normes de référence

Le Conseil constitutionnel a mis un certain temps avant de stabiliser sa compétence, en ce qui concerne les normes qu’il doit faire respecter.

En 1958, le Conseil constitutionnel concevait la Constitution comme le seul texte de la Constitution de 1958. En 1971, il y a ajouté le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. En 1975, il a terminé la composition d'un bloc de constitutionnalité en y ajoutant la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, tout en excluant de sa compétence le contrôle de la conformité des lois aux traités internationaux, sans oublier la charte de l'environnement (2004)

Le Conseil constitutionnel s'estime incompétent pour contrôler une norme de valeur constitutionnelle : il l'a jugé clairement à l'occasion d'une saisine portant sur la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, dans la décision 469 DC du 26 mars 2003. Cette jurisprudence condamne toute idée de supraconstitutionnalité et tranche avec l'ambiguïté qui caractérisait sa position antérieure (décision 92-312 DC).

Plus récemment, le 28 avril 2005, le Conseil a admis dans les normes de référence dont il est chargé de contrôler le respect la Charte de l'environnement. Antérieurement, en 2004, à l’occasion de la saisine relative à la loi pour la confiance dans l'économie numérique, le Conseil constitutionnel a assuré qu'il ne censurerait la loi, par rapport à une directive européenne inconditionnelle et précise, qu'en cas de contrariété manifeste avec une disposition expresse de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel, comme tout juge, doit interpréter lui-même ses compétences et leur étendue, et seule une disposition de valeur constitutionnelle pourrait limiter cette liberté. Bien plus, le Conseil n'était, à l'origine, guère conçu comme une cour constitutionnelle : l'élaboration de la Constitution de 1958 a montré qu'il s'agissait avant tout pour lui de faire respecter la procédure législative. La décision Liberté d'Association de 1971 a ainsi fait couler beaucoup d'encre, puisque le Conseil reconnaissait, pour la première fois dans l'histoire constitutionnelle française, une normativité réelle à la Déclaration de 1789, appréhendée à l'origine plutôt comme une déclaration historique et symbolique sans portée juridique. Partant, il se donnait un puissant moyen d'encadrer les éventuelles restrictions de ces droits par le législateur. C'est donc le Conseil constitutionnel qui disposerait de la compétence de décider lui-même quelles sont les normes qu'il est chargé de faire respecter ou non. Il serait sans doute opportun que les normes jugées par le Conseil soient énumérées limitativement, dans la loi organique le réglementant, afin de garantir une meilleure sécurité juridique.

Sécurité juridique et « gouvernement des juges »

Le principe même d’une juridiction constitutionnelle est qu'elle puisse censurer le travail du pouvoir législatif en invoquant une contrariété par rapport à la Constitution. Cette mission est nécessaire pour garantir l'État de droit, mais, si la compétence de la juridiction constitutionnelle est trop large, elle peut aboutir à une remise en cause des pouvoirs publics, et particulièrement du législateur.

La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 dispose dans son article 6 que « la Loi est l'expression de la volonté générale ». Le Conseil constitutionnel, censurant la loi, votée par le Parlement, incarnation de la souveraineté nationale, s'opposerait donc, en théorie, à la volonté générale. Une juridiction constitutionnelle est donc un mal nécessaire pour, paradoxalement, garantir une certaine sécurité juridique, et la pérennité de la Constitution.

Toutefois, la portée de ce principe est variable, en ce que les lois référendaires disposent d'une immunité constitutionnelle, le peuple l'ayant directement approuvée. Le Conseil constitutionnel refuse de les examiner. Il en est de même pour les lois constitutionnelles, qui ne peuvent lui être déférées, le Conseil étant alors en position de juge d'une norme qu'il devra par la suite faire respecter.

Lieu de réunion du Conseil

La salle des séances du Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel siège rue de Montpensier, au Palais Royal. Elle est la salle de délibération du Conseil^[69]. Elle se situe au premier étage de l'aile Montpensier du palais et offre une vue sur la cour^[69]. Il s'agit de l'ancien salon de travail de Marie-Clotilde de Savoie, épouse de Napoléon Jérôme Bonaparte (cousin de l'empereur Napoléon III) : le couple vécut en effet dans ce bâtiment avec sa famille^[69].

Réalisé en 1972 par Apel·les Fenosa, une statue de sphinx surplombe la porte d'entrée de la salle^[69]. Les lieux sont totalement rénovés par Jean-Louis Debré, président du Conseil, à la fin des années 2000. Une grande table en verre sert de table de travail, autour de laquelle siègent les onze membres placés par ordre protocolaire autour du président du Conseil et des putatifs anciens présidents de la République^[69] ; situé dans un coin de la pièce, le secrétaire général du Conseil « rédige le compte rendu des débats »^[69], lequel est placé après chaque séance dans un coffre-fort situé au quatrième étage^[69]. Seuls le président du Conseil et les anciens présidents de la République ont leur bureau à cet étage, dit « noble »^[69].

Depuis 2010 et l'instauration de la Question prioritaire de constitutionnalité, il est permis à tout citoyen et son avocat d'assister à une séance de plaidoirie devant le Conseil. Cela a entraîné une médiatisation nécessaire des séances du Conseil, le président Debré ayant décidé d'installer deux caméras dans la salle (une filmant « les avocats des requérants et les hauts fonctionnaires du secrétariat général du gouvernement qui prennent tour à tour la parole pendant l'audience. La seconde est braquée sur les membres du Conseil »^[69]) ; néanmoins, les délibérations restent confidentielles^[69]. Au rez-de-chaussée, une salle de 49 places retransmet au public présent la séance par le biais d'un écran ; certaines, considérées comme importantes à la connaissance des citoyens sont mises en ligne sur le site Internet du Conseil constitutionnel^[69].

Notes et références

Voir aussi

Bibliographie

Ouvrages synthétiques

• Pierre Avril et Jean Gicquel, Le Conseil constitutionnel, Montchrestien, coll. « Systèmes », janvier 2005, 232 p. (ISBN 978-2-7076-1376-9) [présentation en ligne] 
• Louis Favoreu et Loïc Philip, Le Conseil constitutionnel, Paris, Presses universitaires de France, coll. « Que sais-je ? », 2005, poche, 127 p. (ISBN 2-13-053079-6) 

• Henry Roussillon, Le Conseil constitutionnel, Paris, Dalloz, coll. « Connaissance du droit », octobre 2008, poche, 121 p. (ISBN 978-2-247-07852-3) 
• Verpeaux Michel et Bonnard Maryvonne, Le Conseil constitutionnel, La Documentation française, coll. « Les études n°5246 », 2007, 168 p. [présentation en ligne] 
• Dominique Schnapper, Une sociologue au Conseil constitutionnel, Gallimard, coll. « NRF Essais », 2010, 452 p. (ISBN 978-2070125708) 

Thèses

• Julien Thomas, L'indépendance du Conseil constitutionnel, LGDJ-Fondation Varenne, 2010, 450 p. (ISBN 978-2-916606-37-8) [présentation en ligne] 

Recueils de jurisprudence

• Louis Favoreu et Loïc Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Paris, Dalloz, coll. « Grands arrêts », 2007, broché, 1035 p. (ISBN 978-2-247-07427-3) 

• François Luchaire, Le Conseil constitutionnel, vol. 2 : Jurisprudence. Première partie, l'individu, Paris, Economica, 1998, broché, 259 p. (ISBN 2-7178-3534-2) 

• François Luchaire, Le Conseil constitutionnel, vol. 3 : Jurisprudence. Deuxième et troisième parties, l'État, Paris, Economica, 1999, broché, 305 p. (ISBN 2-7178-3833-3) 

Contentieux constitutionnel

• Guillaume Drago, Contentieux constitutionnel français, Paris, Presses universitaires de France, coll. « Thémis, Droit », 2006, broché, 759 p. (ISBN 2-13-055470-9) 
• Pascal Jan, Le procès constitutionnel, Paris, LGDJ, coll. « Systèmes », 2010, broché, 232 p. (ISBN 978-2-275-01995-6) [présentation en ligne] 
• Bertrand Mathieu et Michel Verpeaux, Contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, Paris, LGDJ, coll. « Manuel », 2002, broché, 791 p. (ISBN 2-275-01928-6) 
• Dominique Rousseau (préf. Georges Vedel), Droit du contentieux constitutionnel, Paris, Montchrestien, coll. « Domat droit public », 2008, broché, 544 p. (ISBN 978-2-7076-1602-9) 

Articles connexes

• Contrôle de constitutionnalité
• Cour suprême des États-Unis
• L'empêchement du président et des membres de droit du Conseil constitutionnel
• Cavalier parlementaire

Liens externes

• (fr) Site du Conseil constitutionnel
• (fr) [PDF] Liste des membres du Conseil constitutionnel sous la V^e République

v · d · m Conseil constitutionnel français
Président	2007 - 2016 : Jean-Louis Debré
Membres de droit (anciens présidents de la République)	1981 - à vie : Valéry Giscard d'Estaing 2007 - à vie : Jacques Chirac
Membres	2004 - 2013 : Pierre Steinmetz • Jacqueline de Guillenchmidt • Claire Bazy-Malaurie1 2007 - 2016 : Renaud Denoix de Saint Marc • Guy Canivet 2010 - 2019 : Michel Charasse • Hubert Haenel • Jacques Barrot
1 Remplace Jean-Louis Pezant, mort en 2010.

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