Loi Constitutionnelle Du 10 Juillet 1940

La loi du 10 juillet 1940 est un acte voté comme loi constitutionnelle par l'Assemblée nationale, c'est-à-dire la réunion de la Chambre des députés et du Sénat, qui confie les pleins pouvoirs au gouvernement sous l'autorité et la signature du maréchal Pétain pour prendre toute mesure nécessaire à l'effet de promulguer une nouvelle Constitution de l'État français^[1].

Interprété ensuite comme suspendant de facto l'application des lois constitutionnelles de 1875 instaurant la III^e République, l'acte du 10 juillet 1940 ne prévoyait cependant pas expressement cette suspension mais conférait un pouvoir constituant au Président du Conseil.

Cet acte, auquel les ordonnances de 1944 refusent la qualité de loi constitutionnelle, servit de socle à l'édification du régime de Vichy.

Aux termes des articles 2 et 3 de l'ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental, « l'acte dit loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 » a été déclaré nul et de non effet^[2].

Le projet de loi et les deux motions

La volonté de restaurer une autorité forte dans le contexte de la défaite

Parade nazie sur une l'avenue Foch désertée : le 10 juillet 1940, la France métropolitaine est au deux tiers occupée par l'armée allemande.

Le 16 juin 1940, Philippe Pétain était devenu président du Conseil d'un gouvernement que l'avancée allemande avait fait déplacer, avec le Parlement, de Paris à Bordeaux puis, depuis le 29 juin, de Bordeaux à Vichy. Cette nomination consacrait l'avantage pris sur ceux qui étaient favorable à la poursuite de la guerre hors du territoire métropolitain par les partisans d'un armistice, armistice qui sera signée le 22 juin 1940 dans la clairière de Rethondes.

Au tournant de juin-juillet 1940, l'urgence pour l'exécutif comme pour les parlementaires présents à Vichy était donc de restaurer une autorité forte capable à la fois de négocier les conditions de la paix avec les représentants de l'Allemagne et de sortir le pays de la confusion née de l'exode des populations civiles et de la défaite militaire.

A priori, la volonté de restaurer une autorité forte n'entraînait pas la nécessité de suspendre les lois constitutionnelles de 1875 et de promulguer une nouvelle Constitution : le président du Conseil jouissait d'un soutien parlementaire incontestable et d'une popularité forte dans l'opinion, le président de la République Albert Lebrun était en fonction et les assemblées réunies pouvaient se contenter de voter une loi de plein pouvoirs n'excluant que la délégation du pouvoir constituant. C'était en somme accorder des pouvoirs équivalents à ceux conférés en 1939 à Édouard Daladier et la position substantielle de la motion Badie.

Une autre proposition, ultérieurement formulée par Pierre-Étienne Flandin, était de porter le maréchal Pétain à la présidence de la République sans que ne soit désigné de président du Conseil, ce qui revenait à un retour à la lettre constitutionnelle, les lois constitutionnelles de 1875 ne confiant le pouvoir exécutif qu'au chef de l'État et demeurant muettes sur le poste de président du Conseil. La proposition se heurta au refus d'Albert Lebrun de présenter sa démission.

Cependant, il était rapidement apparu que l'équipe dirigeante souhaitait mettre fin aux institutions de la III^e République.

Le projet Laval et sa présentation aux parlementaires

Instigateur du projet de loi, le vice-président du Conseil Pierre Laval parviendra à vaincre les dernières réticences parlementaires et à faire voter les pleins pouvoirs.

Le 29 juin, Pierre Laval, vice-président du Conseil, propose au maréchal un projet de loi constitutionnelle confiant les pleins pouvoirs au gouvernement sous l'autorité et la signature du maréchal Pétain à effet de promulguer une nouvelle Constitution de l'État français devant « garantir les droits du travail, de la famille et de la Patrie ».

Le projet de Laval, accepté le 4 juillet en Conseil des ministres, est présenté aux députés le 8. L'exposé des motifs exprime le rejet par l'exécutif des institutions législatives de la III^e République, nécessitant « une réforme profonde des mœurs politiques ». Mais en plus de doter la France d'un régime efficace, le projet de loi doit lui permettre de « comprendre et accepter la nécessité d'une révolution nationale » passant par un retour aux valeurs traditionnelles. Pierre Laval rassure cependant à l'occasion les parlementaires sur le fait qu'en dépit des pleins pouvoirs, le Gouvernement « aura la collaboration d'une représentation nationale qui jouera auprès de lui son rôle normal ».

À la suite de réserves formulées par les parlementaires, le projet de loi est modifié : la Constitution qui devait originellement être « ratifiée par les Assemblées qu'elle aura créées » sera finalement « ratifiée par la Nation et appliquée par les Assemblées qu'elle aura créées ».

Les motions Badie et Taurines

Dans la nuit du 8 juillet, le député radical-socialiste Vincent Badie rédige une motion cosignée par 27 parlementaires affirmant que, tout en reconnaissant « la nécessité impérieuse d'opérer d'urgence le redressement moral et économique de notre malheureux pays » et « qu'il est indispensable d'accorder au maréchal Pétain qui, en ces heures graves, incarne si parfaitement les vertus traditionnelles, tous les pouvoirs pour mener à bien cette œuvre de salut public et de paix », les parlementaires se refusent à voter un projet de loi qui « aboutirait inéluctablement à la disparition du régime républicain » en confiant des pouvoirs dictatoriaux.

Par ailleurs, 38 sénateurs anciens combattants, réunis autour de Jean Taurines rédigent un contre-projet de loi, suspendant les lois constitutionnelles de 1875, confiant tous pouvoirs au maréchal Pétain pour prendre « les mesures nécessaires au maintien de l'ordre, à la vie et au relèvement du pays et à la libération du territoire », mais réservant la rédaction d'une nouvelle Constitution aux commissions parlementaires et au seul maréchal Pétain. La motion Taurines entendait essentiellement écarter le gouvernement, par méfiance envers Pierre Laval et ses collaborateurs, de l'exercice des pleins pouvoirs et de la rédaction d'une nouvelle Constitution.

Adoption

La Grand Casino de Vichy était le seul établissement pouvant accueillir l'Assemblée nationale.

De l'acceptation d'une révision constitutionnelle aux débats officieux

Le 9 juillet, conformément à la Constitution, les chambres se réunissent séparément et déclarent par 395 voix contre 3 pour la Chambre des députés et par 229 voix contre une pour le Sénat « qu'il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles ».

Réunis en Assemblée nationale, les parlementaires des deux chambres procèdent au matin du 10 juillet à une discussion officieuse sur le fond du projet de révision. Selon de nombreux témoignages concordants^[3], Pierre Laval s'y emploie à rassurer les parlementaires, notamment les sénateurs anciens combattants, en démontrant qu'il représentait Pétain et non seulement lui-même, en affirmant entre autres que les commissions parlementaires continueraient à travailler avec le gouvernement en dépit des pleins pouvoirs, que la future Constitution qui irait dans le sens d'un pouvoir plus stable et plus fort serait ratifiée par la vote de la nation entière. Les appels au rassemblement autour du maréchal Pétain, conjugué avec de multiples promesses qui quoique apaisantes demeuraient absentes du texte lui-même et la menace d'un coup de force des militaires sur le pouvoir civil en cas de rejet du texte emporta les dernières réticences de la plupart des parlementaires.

Le vote

Dans l'après-midi, l'ouverture des débats, cette fois-ci officiels, sera marquée par la lecture d'un télégramme des parlementaires qui avaient embarqué sur le Massilia. Les parlementaires y accusent le gouvernement de duplicité, s'étonnant qu'aucune mesure ne soit prise pour permettre le retour et l'interprétant comme un obstacle volontaire à l'exercice de leur mandat. L'incident est étouffé par Pierre Laval^[4].

Les questions de fond ayant été abordées durant la réunion officieuse, les parlementaires ne débattent plus que de la procédure à suivre, débat à l'issue duquel il est décidé de voter la révision à la majorité des voix exprimées et non comme le prévoit la Constitution à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale.

L'application d'un article du Règlement de la Chambre des députés avait permis de mettre le projet de loi aux voix sans que les deux motions ne puissent être défendues par leurs auteurs. Les sénateurs anciens combattants qui avaient reçu des garanties informelle lors que la réunion officieuse s'effacèrent de bonne grâce mais selon certaines versions Vincent Badie aurait été empêché par les huissiers de présenter sa motion^[5]. Elles ne recueilleront du reste qu'une cinquantaine de voix à elle deux.

La révision est votée par 569 voix contre 80 (20 abstentions et 176 absents)^[6],[7].

À qui la faute ?

À la Libération, les acteurs du vote du 10 juillet 1940 devront rendre des comptes.

Les parlementaires, tout d'abord. En ce qui concerne les députés, il s'agit de députés élus en 1936 (lors de l'élection qui amena le Front populaire au pouvoir), exception faite des députés communistes qui n'ont plus le droit de siéger, et dont un bon nombre a été emprisonné, depuis la dissolution du Parti communiste en septembre 1939 par Édouard Daladier, en raison de leur soutien au Pacte germano-soviétique en août 1939, et de 27 parlementaires partis à Casablanca à bord du Massilia. Quant aux 80 voix qui se sont opposées à la loi constitutionnelle, on y trouve autant d'élus de gauche que de droite, et de Gaulle les appelle « les premiers résistants sur le sol français. »

L'ordonnance du 21 avril 1944 relative à l'organisation des pouvoirs publics en France après la Libération frappe d'inéligibilité « les membres du Parlement ayant abdiqué leur mandat en votant la délégation de pouvoir constituant à Philippe Pétain le 10 juillet 1940 »^[8].

La question de la régularité de l'acte du 10 juillet 1940

Il s'agit d'une question à la fois juridique et politique. En effet, en tant qu'il met dans les faits un terme à la III^e République, son irrégularité emporte l'illégalité du régime de Vichy dès lors que les différents actes constitutionnels de Vichy sont pris en son application. Au contraire, sa régularité, à la condition que son application n'est pas été elle-même irrégulière, accréditerait l'idée que le régime de Vichy aurait été le régime légal de la France.

En droit positif, il est considéré, en application de l'ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental, que « l'acte dit loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 » est irrégulier et que le régime de Vichy fut seulement « une autorité de fait, se disant « gouvernement de l'État français » »^[2].

La question de la régularité de la procédure de vote

Alors qu'aux termes de l'article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, une loi de révision constitutionnelle ne peut être votée qu'à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale, la majorité fut, sous les pressions de Pierre Laval, calculée sur les suffrages exprimées^[9].

La question de la validité de la délégation accordée au gouvernement

À la suite de J. Laferrière^[10], la plupart des auteurs^[11] ont considéré que la délégation du pouvoir constituant au gouvernement sous l'autorité et la signature de Philippe Pétain était irrégulière en vertu d'un principe du droit public français interdisant la délégation d'une compétence sans disposition expresse. En effet, si la loi constitutionnelle du 25 février 1875 accorde au Parlement réuni en Assemblée nationale l'exercice du pouvoir constituant dérivé, elle ne l'autorise nullement à déléguer un tel pouvoir.

G. Vedel^[12] considère en revanche que ce texte, du fait de l'égale valeur des lois constitutionnelles, peut s'analyser en lui-même comme une révision de la procédure de révision des lois constitutionnelles. Dès lors que seraient respectées les règles de procédure contenues dans l'article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, pareille délégation de compétence serait donc tout à fait régulière.

La forme républicaine du gouvernement

L'article 2 de la loi constitutionnelle du 14 août 1884 affirmant que « la forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une proposition de révision » a ponctuellement été relevé, en dehors de la doctrine, comme un motif d'irrégularité de la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940, en tant qu'elle confiait des « pouvoirs dictatoriaux » au gouvernement. La force obligatoire de cette limite au pouvoir de révision a pourtant été de longue date discuté et contesté.

Si l'affirmation qu'il ne s'agit que d'un « un acte de foi nécessairement dépourvu de sanction »^[13] demeure minoritaire, la doctrine dominante tend à résumer cette limite au pouvoir constitutionnel à une simple contrainte de forme et de procédure : la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 ne commettrait dans cette optique qu'une irrégularité de procédure en n'ayant pas été précédée, comme préconisé^[14], d'une loi constitutionnelle abrogeant l'article 2 de la loi constitutionnelle du 14 août 1884.

L'application de la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940

Sur la base de cette loi, le maréchal Pétain institue progressivement un nouveau régime à travers 12 actes constitutionnels pris entre 1940 et 1942 sans toutefois promulguer de nouvelle Constitution. En droit positif, bien que lesdits actes aient mis de facto fin à la Troisième République, la loi du 10 juillet 1940 ainsi que l'ensemble des actes constitutionnels pris en son application sont constatés comme nuls, le régime n'ayant jamais existé en droit.

La base légale de la création d'un régime autocratique

Dès le lendemain, le 11 juillet, Pétain, par le premier des actes constitutionnels de Vichy, « vu la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 », se déclare chef de l'État^[15],[16] et par conséquent décrète l'abrogation de l'article 2 de la loi du 25 février 1875, c'est-à-dire l'amendement Wallon^[17]. L'acte constitutionnel n^o 2 du 11 juillet 1940 fixant les pouvoirs du chef de l'État français concentre à sa suite tous les pouvoirs exécutifs et législatifs entre les mains du chef de l'État, abrogeant les dispositions constitutionnelles contraires^[18] et l'acte constitutionnel n^o 3 du même jour proroge et ajourne les chambres jusqu'à ce que soient formées les Assemblées prévues par la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940^[19] : la promesse de Pierre Laval de maintenir une collaboration entre Parlement et Gouvernement dans l'exercice du pouvoir ne prendra donc jamais effet. Ce n'est qu'à partir des actes constitutionnels n^o 11 du 18 avril 1942^[20] et n^o 12 du 17 novembre 1942^[21] que le caractère autocratique du régime se tempère, le chef de gouvernement se voyant confier des pouvoirs législatifs concurrents à ceux du chef de l'État.

Bien que certaines références à la République soient discrètement escamotées (par exemple, Journal officiel de la République française deviendra subitement Journal officiel de l'État français le 4 janvier 1941), le régime de Vichy ne prétend pas mettre fin à la III^e République, les lois constitutionnelles de 1875 n'étant que révisées, mais seulement demeurer provisoirement jusqu'à la promulgation d'une nouvelle Constitution.

L'introuvable Constitution de l'État Français

Or, si selon la loi constitutionnelle de 1940, Pétain doit élaborer une nouvelle Constitution qui devrait « garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie » et être ratifié par la nation souveraine, si le maréchal institue effectivement une commission chargée de rédiger un projet de Constitution, aucune Constitution ne sera promulguée, le maréchal ne considérant officiellement cette possibilité qu'à la condition que le territoire national soit libéré de l'occupation allemande.

Un projet de Constitution pour l'après guerre est pourtant signé par Pétain le 30 janvier 1944, instituant « un État dont l'autorité s'appuie sur l'adhé­sion de la Nation ». Le projet, qui restera sans suite après l'effondrement de l'État vichyste à la Libération, est largement irrigué des valeurs et des principes de la Révolution nationale, tout en respectant le principe de séparation des pouvoirs^[22]. Il prévoyait de conserver pour le chef de l'État le titre de président de la République^[23]. Mais ce projet n'ayant pas été rendu public, on peut s'interroger sur son véritable objectif.

La nullité constatée de la loi du 10 juillet 1940

Charles de Gaulle prononçant un discours en août 1944 à Cherbourg : ce même mois, une ordonnance du GPRF frappe de nullité la loi du 10 juillet 1940

Le refus de considérer le régime de Vichy comme une autorité légale est une constante au sein de la France libre fondée par Charles de Gaulle^[24]. Déjà, dans son manifeste de Brazzaville, le 27 octobre 1940, le général avait proclamé^[24] : « [...] il n'existe plus de gouvernement proprement français^[25]. » et « L'organisme sis à Vichy et qui prétend porter ce nom est inconstitutionnel et soumis à l'envahisseur^[25]. », tout en éditant, le même jour, la première Ordonnance de la France libre établissant le Conseil de défense de l'Empire^[24] qui organisait « les pouvoirs publics dans toutes les parties de l'Empire libérées du contrôle de l'ennemi [...] sur la base de la législation française antérieure au 23 juin 1940^[26],[25] ». Puis, l'ordonnance n^o 16 du 24 septembre 1941 créant le Comité national français considère « que de multiples preuves établissent que l'immense majorité de la Nation française, loin d'accepter un régime imposé par la violence et la trahison, voit dans l'autorité de la France libre l'expression de ses vœux et de ses volontés ». Ce faisant, la France libre, le Conseil de défense de l'Empire, le Comité national français, puis le Comité français de la Libération nationale (CFLN) et le Gouvernement provisoire de la République française (GPRF)^[27],[28] entendaient se présenter comme la seule autorité légitime et la seule continuation légale de la République.

Ainsi à la Libération, il ne sera pas jugé nécessaire de proclamer la République puisque comme l'affirme l'ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine en son article 1^er que :

« La forme du Gouvernement est et demeure la République. En droit, celle-ci n'a pas cessé d'exister^[2]. »

D’où découle l’article deux :

« Sont en conséquence, nuls et de nul effet tous les actes constitutionnels, législatifs ou réglementaires, ainsi que les arrêtés pris pour leur exécution, sous quelque dénomination que ce soit, promulgués sur le territoire continental postérieurement au 16 juin 1940 et jusqu'au rétablissement du Gouvernement provisoire de la République française^[2]. [...] »

L’article sept de l’ordonnance décrit le régime de Vichy comme « l’autorité de fait se disant « gouvernement de l’État français »^[2] », récusant de fait sa légalité.

Cette ordonnance affirme donc la permanence en droit de la République française et nie toute légitimité au gouvernement de Vichy et de ses actes (constitutionnels ou pas). En conséquence, la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 est un acte de nul effet ainsi que l'ensemble des actes constitutionnels du régime de Vichy promulgué à la suite de ce texte.

À la libération, le général de Gaulle, président du Gouvernement provisoire de la République française, refusa d'accéder aux demandes de ceux, dont Georges Bidault alors président du Conseil national de la Résistance (CNR), qui le pressaient de « rétablir la République », leur signifiant qu'elle n'avait jamais cessé d'exister car ayant toujours considéré « l’État français » comme illégitime :

« La République n'a jamais cessé d'être. La France libre, la France combattante, le Comité français de libération nationale l'ont tour à tour incorporée. Vichy fut toujours et demeure nul et non avenu. Moi-même suis le président du gouvernement de la République. Pourquoi irais-je la proclamer ?^[29],[30] »

Des hommes politiques français sont récemment revenus sur le droit positif dans un sens inverse. Ainsi Jacques Chirac puis Lionel Jospin ont reconnu la responsabilité de l'État français dans les crimes commis par Vichy, impliquant par cela même la légalité du régime de Vichy et donc la légalité de la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940, ceci nonobstant les articles 2 et 3 de l'ordonnance du 9 août 1944 qui prescrivaient expressément le contraire^[2].

On peut citer le Premier ministre Jospin dans sa déclaration du 21 octobre 1997 : « L'administration, des administrateurs, l'État français même, oui. N'oublions pas, face à ceux qui prétendent qu'il y aurait un absolu vide juridique, que, dans notre droit français actuel, subsistent encore des dispositions réglementaires qui viennent de Vichy, ce qui prouve que, malheureusement, il y a une forme de continuité. »

Pour des historiens, tels, par exemple qu'Henri Rousso, les discussions sur cette question sont vaines si elles sortent du débat historique, la situation ayant été tranchée, ainsi^[31] :

« Si l'ordonnance du 19 août 1944 n'était plus reconnue valide, Charles de Gaulle ne serait qu'un général dégradé, déserteur et condamné à mort par contumace. Léon Blum ne serait qu'un homme politique flétri, responsable de la défaite. Les résistants ne seraient que des terroristes. Les Juifs qui ont échappé aux rafles seraient des délinquants, s'étant soustraits à la loi. Les hommes de la Milice et de la LVF seraient des anciens combattants, et ceux des maquis ou de la France libre des rebelles [...] Si la France s'est confondue pendant quatre ans avec Vichy, alors elle se trouve rangée, avec l'Allemagne, l'Italie ou le Japon, parmi les pays fascistes ou fascisants qui furent vaincus dans la Deuxième Guerre mondiale. Sur elle pèserait alors un sentiment de flétrissure. Plus concrètement, son siège de membre permanent du Conseil de sécurité, avec droit de véto, n'aurait plus de justification. »

— Jean-Pierre Chevènement, « la République n'est pas coupable », Le Monde, 18 décembre 1992^[32].

Si le droit sous Vichy repose ultimement sur cet acte dit loi constitutionnelle, et donc qu'en principe l'annulation de cet acte devrait entrainer l'annulation de toutes les normes édictées par l'État français, le GPRF validera un grand nombre de textes afin de ne pas ajouter à la confusion de l'après guerre.

L'influence de René Cassin, qui dès juin 1940, avec les premiers gaullistes, avait été à l'origine de la démonstration de l'anticonstitutionnalité du régime pétainiste^[33],[34], se révèlera décisive dans les choix de validation, d'annulation ou d'abrogation opérés^[35].

On peut donc en déduire que la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 dont la nullité intrinsèque reste discutée en doctrine, a été déclaré nulle et de nul effet en droit positif, par l'effet des articles 2 et 3 de l'ordonnance du 9 août 1944^[2] ; que cette déclaration n'a pas eu pour effet de soustraire l'État français représenté par le maréchal Pétain, président du Conseil, chef du dernier gouvernement de la Troisième République légalement désigné, puis chef du prétendu gouvernement provisoire de Vichy, aux règles de responsabilité de l'État en vigueur sous la Troisième République et qui perduraient de facto jusqu'à l'avènement de la Quatrième République.

Notes et références

Bibliographie

• Bernard Durand, Jean-Pierre Le Crom, Alessandro Somma (dir.), Le droit sous Vichy, Klostermann, Frankfurt am Main, 2006.
• Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, P.U.F éd., 5e éd., Paris 1960
• Julien Laferrière, Le Nouveau Gouvernement de la France, Sirey, 1941
• Anny Malroux, Ceux du 10 juillet 1940, le vote des quatre-vingts, L'Harmattan, Paris, 2006.
• Vedel, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Sirey, 1949
• Éric Conan, Henry Rousso, Vichy, un passé qui ne passe pas, éd. Fayard, Paris, 1994 ; nouvelle édition Gallimard, coll. « Folio histoire », Paris, 1996, 513 p. (ISBN 2-07-032900-3 et ISBN 978-2070329007)

Voir aussi

Articles connexes

• Vote des pleins pouvoirs à Philippe Pétain le 10 juillet 1940
• Régime de Vichy
• Actes constitutionnels de Vichy

Liens externes

• Le projet de loi Laval non modifié et l'exposé des motifs
• Les actes constitutionnels de Vichy
• Liste des 80 députés et sénateurs qui ont refusé de voter les pleins pouvoirs
• Ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental

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