Autorité administrative indépendante en France

Droit administratif

Généralités

Histoire du droit administratif français Dualité des ordres de juridiction : administratif · judiciaire Biens : Domaine public • Expropriation

Organisation administrative

Principes d'organisation

Déconcentration (liste) · Décentralisation Personnalité morale de l'administration Établissement public : EPA · EPIC Service public · Police administrative

Juridictions administratives

Tribunal administratif · Cour administrative d'appel · Conseil d'État (jurisprudence) Autres …

Administrations publiques françaises

Administration publique centrale

Ministère · Organisme divers d'administration centrale

Administration territoriale (droit)

Commune · Intercommunalité · Département · Région · Principe de libre administration · Intérêt communautaire

Administration de sécurité sociale

Branches ou risques : branche maladie (maladie, maternité, invalidité, décès) branche accidents du travail et maladies professionnelles branche vieillesse et veuvage (retraite) branche famille (dont handicap, logement...). Régime général : CNAMTS · CNAF · CNAVTS · ACCOS Régime social des indépendants Régime agricole : Mutualité sociale agricole

Autorité administrative indépendante (AAI)

Liste indicative D'après Légifrance au 14 mai 2010 A : AFLD, AERES, ACNUSA, ACP, AMF, Autorité de la concurrence, ARAF, ARCEP, ARJEL, ASN B : BCT C : CCNE, CADA, Commission centrale permanente compétente en matière de bénéfices agricoles, CCSDN, Commission des infractions fiscales, CCFP, Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l'élection du Président de la République, CNCIS, CNCDH, CNDP, CNDS, CNAC, CNIL, CPPAP, Commission des participations et des transferts, CRE, CSC, Commission des sondages, Commission pour la transparence financière de la vie politique, Conseil supérieur de l'agence France-Presse, CSA, Contrôleur général des lieux de privation de liberté D : Défenseur des enfants H : HALDE, HAS, H3C, HADOPI M : Médiateur national de l'énergie, Médiateur de la République, Médiateur du cinéma

Droit de l'administration

Acte administratif

Acte administratif unilatéral · Contrat administratif · Acte de gouvernement Principe de légalité Circulaire · Directive · Arrêté · Règlement

Contentieux administratif

Responsabilité de l'administration française Recours de plein contentieux Recours pour excès de pouvoir Recours gracieux et hiérarchique

Cette boîte : voir • disc. • mod.

En France, la notion d'autorité administrative indépendante (AAI) est apparue dans les années 1970, sans jamais être clairement définie par la loi ou la jurisprudence. Ces structures résultent le plus souvent du mouvement d'agencification, issu de la doctrine anglo-saxonne du New Public Management^[1]. La plupart des États modernes disposent d'autorités administratives indépendantes ou d'équivalents (agences indépendantes ou agences régulatrices (en) (regulatory agencies ou independant regulatory commissions) aux États-Unis, quangos (quasi non-governmental organisation ou « organisation quasi-non gouvernementale ») dans les pays du Commonwealth, etc.)

Selon le Conseil d’État, les autorités administratives indépendantes sont des « organismes administratifs qui agissent au nom de l'État et disposent d'un réel pouvoir, sans pour autant relever de l'autorité du gouvernement »^[2].

Caractérisation

Faute de définition précise, on peut caractériser une autorité administrative indépendante par trois critères.

Autorité

Une autorité administrative indépendante peut prendre des décisions exécutoires, ce qui la distingue des juridictions, dont les décisions ont l'autorité de la chose jugée, et de l'administration consultative, ne donnant que des avis. Néanmoins, une autorité administrative indépendante peut posséder également des compétences juridictionnelles et consultatives, comme la Commission bancaire.

Le pouvoir réglementaire qui peut être attribué à certaines AAI pourrait venir concurrencer celui du Premier ministre, il doit donc être selon le Conseil constitutionnel limité à un domaine précis^[3]. Son pouvoir ne s’apparente pas à un pouvoir réglementaire autonome mais au seul pouvoir d’exécution des lois, et il est de plus utilisé dans un but de régulation. Cette notion de régulation manifeste la volonté pédagogique des AAI qui veulent échapper au vocabulaire du contentieux mais cache souvent de vraies décisions administratives.

Administrative

Selon le rapport du sénateur Gélard sur les AAI^[4], la nature administrative de celles-ci signifie que, si celles-ci ne sont pas soumises à un pouvoir hiérarchique ministériel, elles agissent cependant au nom de l'État et engagent sa responsabilité. En outre, d'après ce même rapport, « le mode de désignation de nombreux membres de ces autorités, qui fait appel aux autorités politiques (président de la République, présidents des assemblées, Premier ministre, ministres) et aux plus hautes autorités juridictionnelles, contribue également à leur donner un caractère administratif ».

La plupart des autorités administratives indépendantes en France font généralement partie intégrante de l’État et ne sont pas des établissements publics dotés de la personnalité morale. En conséquence elles n'ont le plus souvent pas de patrimoine, ne peuvent agir en justice, ni conclure un contrat.

Toutefois, la loi peut leur donner certains éléments de la personnalité comme le pouvoir de recruter ses agents ou une autonomie financière qui résulte du fait que les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne lui sont pas applicables^[5]. Le critère de la personnalité morale fait donc l'objet d'un débat: par exemple, l'Autorité des marchés financiers, définie comme autorité publique indépendante par l'article 2 de la loi n°2003-706 du 1^er août 2003, est souvent considérée comme une AAI^[6], mais possède la personnalité morale.

Indépendante

Bien qu’à l’intérieur de l'État, « l'indépendance de l'autorité implique d'abord l'absence de toute tutelle ou pouvoir hiérarchique à son égard de la part du pouvoir exécutif. Une AAI ne reçoit ni ordre, ni instruction du gouvernement »^[7]. Cette indépendance est voulue par l'État pour offrir une crédibilité et une légitimité à ces organismes évoluant dans des domaines sensibles ou soumis à des changements économiques et juridiques importants tels que les processus de déréglementation et d'ouverture à la concurrence. Cette indépendance s'entend sur deux plans :

1. indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. En effet, la tâche de régulation de certains secteurs sensibles ou sujets à des changements économiques ou juridiques n'est pas compatible avec une gestion politique des dossiers.
2. indépendance vis-à-vis des acteurs ou des entreprises du secteur concerné. Il s'agit ici d'éviter le phénomène de capture du régulateur par certains intérêts afin de maintenir une capacité impartiale d'arbitrage et de régulation. De surcroît, dans le cas de la régulation économique de certains secteurs, la création d'une AAI tient à la nécessité de séparer la fonction de régulateur de la fonction d'actionnaire réunies au sein de l'État dans un secteur que l'on a ouvert à la concurrence, mais où la place dominante reste occupée par une entreprise publique dont l'État détient encore la majorité des parts. C'est le cas par exemple de l'énergie avec les entreprises EDF et GDF-SUEZ. Au regard de cette seconde exigence, la loi française reste néanmoins lacunaire. Mme Marie-Anne Frison-Roche relève ainsi que les lois relatives aux AAI « surabondent en dispositifs pour protéger les autorités administratives indépendantes contre l'intrusion du Gouvernement mais, d'une part, les rapprochent relativement peu du Parlement et, d'autre part, les protègent relativement peu de la mission des entreprises ou groupes de pression concernés par leur action »^[7].

Cette indépendance se traduit ensuite :

1. dans la composition de l'autorité, généralement collégiale. Les membres du collège bénéficient en outre d'un mandat irrévocable. Le Conseil d'État a retenu cette exigence même en l'absence de texte^[8].
2. par une indépendance fonctionnelle, dont le Conseil d'État estime qu'elle tient davantage à l'adéquation des moyens de chaque autorité à ses missions qu'à l'attribution de ressources propres^[7].

Rapport du Parlement sur les AAI

René Dosière, député apparenté PS, et Christian Vanneste, député UMP, ont été chargés par le Comité d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, présidé par Bernard Accoyer, de rédiger un rapport sur les autorités administratives indépendantes (AAI).

Les autorités administratives indépendantes (AAI) - une quarantaine d’organismes aussi divers que la Cnil ou le CSA - doivent faire l’objet de “certains regroupements” et d’une maîtrise de leurs dépenses, préconise un rapport parlementaire publié le 28 octobre 2010.

L’utilité de ces AAI est “désormais démontrée” et il convient de “garantir” leur indépendance en les mettant “sous la protection du Parlement” pour qu’elles deviennent “un outil essentiel de perfectionnement de notre République”, soulignent les auteurs.

Pour autant, il y a “trop d’AAI en France” et il faut “cesser cette course à l’échalote” (une création par an). Ils proposent donc de procéder à des regroupements, comme celui qui a donné naissance en 2003 à l’Autorité des marchés financiers (AMF).

MM. Dosière et Vanneste prônent ainsi de réunir les quatre AAI chargées de la surveillance de la vie politique au sein d’une “Haute autorité de la transparence de la vie politique” dont la compétence s’étendrait au redécoupage électoral.

Déplorant “le manque de transparence” sur les moyens alloués aux AAI, le rapport épingle l’augmentation de leurs effectifs (+16,8% en trois ans) et de leurs crédits consommés (+27,4% en trois ans), des chiffrages “sans doute sous-évalués”.

Les députés mettent l’accent sur “un point noir”, l’immobilier, avec une surface par agent “supérieure de près de 50%” à celle arrêtée pour les administrations. Ils soulignent la cherté des loyers, pointant en particulier la Halde.

Le rapport est à lire sur le site de Christian Vanneste.

Évolutions des AAI

Les regroupements attendus ont eu lieu. "Médiateur de la République", "Défenseur des enfants", "Halde" et "Comité nationale de déontologie de la sécurité" ne forment qu'une AAI : « Défenseur des droits ». Quant à l'"ARCEP", "HADOPI" et "CSA" elles sont regroupées au sein de "Convergence numérique". Si certaines AAI sont en cours de suppression en raison de leur inutilité (Commission nationale d'aménagement commercial...), d'autres sont sur le point de voir le jour (Transparence vie politique...).

Statut

Composition-fonctionnement

• Leur composition est le plus souvent collégiale, sous l'autorité d'un président élu en leur sein ou nommé, mais elles peuvent être représentées par un individu, comme dans le cas du Défenseur des enfants, du Médiateur de la République, du Médiateur du cinéma ou du Médiateur national de l'énergie^[9].
• Elles bénéficient généralement de relais dans les administrations intéressées ou de délégués à l'échelon déconcentré, comme ceux du Médiateur de la République.
• Les modalités de leur saisie sont variables : elles peuvent être saisies directement par un particulier (CNIL, médiateur national de l'énergie), par des parlementaires (médiateur de la République) ou après une procédure juridictionnelle préalable (Cada).

Domaines d'intervention

Le législateur les a multipliés, notamment dans les années 1970 et 1980. Elles sont aujourd’hui présentes dans de nombreux domaines, mais interviennent particulièrement dans :

– la régulation économique et financière ;

– l’information et la communication ;

– la défense des droits des administrés contre la « mal administration ».

Liste des Autorités administratives indépendantes françaises

Autorité publique indépendante

Une autorité publique indépendante est une autorité administrative indépendante (AAI) dotée de la personnalité juridique lui accordant le droit d'ester en justice, de contracter, de disposer d'un budget propre, de déroger à l'obligation d'emploi de fonctionnaires et de recourir à des personnels de droit privé etc.

Liste des API actuellement en place 

• Agence française de lutte contre le dopage (AFLD)^[11],[12]
• Autorité des marchés financiers (AMF)^[13],[14]
• Haute Autorité de santé (HAS)^[15],[16]
• Haute autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI)^[17],[18]
• Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF)^[19],[20]
• Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C)^[21] : dotée de la personnalité morale depuis la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008^[22]
• Médiateur national de l'énergie^[23],[24]

Liste des AAI ayant un temps été dotées de la personnalité morale 

• Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) : créée sous la forme d'une autorité publique indépendante par la loi n°2003-706 du 1er août 2003 de sécurité financière^[25]. Elle a été fusionnée en 2010 dans l'Autorité de contrôle prudentiel, qui n'a pas de personnalité morale^[26].
• Commission de régulation de l'énergie (CRE) : dotée de la personnalité morale entre décembre 2004 et juillet 2005^[27].

Liste des API en cours de création 

• Conseil national des activités privées de sécurité^[28]

Notes et références

Pour en savoir

Bibliographie indicative

• Conseil d'État, Les autorités administratives indépendantes, rapport public de 2001
• Patrice Gélard, Rapport sur les autorités administratives indépendantes, Office parlementaire d'évaluation de la législation, juin 2006

Liens externes

• http://www.vie-publique.fr/politiques-publiques/evaluation/autorites-administratives-independantes-quelle-evolution.html Évolution des AAI
• Liste indicative d'après Légifrance

• Portail du droit français