Autorité administrative indépendante

Une autorité administrative indépendante (AAI), autorité régulatrice ou quango en anglais (pour « quasi non-governmental organisation »^[1]) est un organisme étatique plus ou moins indépendant du pouvoir exécutif. C'est donc une forme spécifique des organisations administratives, qui bénéficient d'un plus large degré d'autonomie à l'égard du politique que l'administration classique. Les AAI ont souvent un pouvoir de sanction ou de réglementation, ce qui en fait des organismes quasi-juridictionnels. Pour cette raison, on parle aussi d'« autorités régulatrices ». La détermination exacte de ce qui constitue une AAI ou non demeure floue en l'absence de critères généraux, la plupart de ces agences ayant été créées de façon ad hoc pour répondre pragmatiquement à certains types de problèmes. Au-delà de leurs différences et d'une diversité des noms portés par ces agences, toutes se caractérisent toutefois par cette indépendance relative, ou autonomie, vis-à-vis du gouvernement. Ce modèle original administratif s'est particulièrement développé depuis les années 1970 dans la plupart des démocraties libérales, bien que certaines soient bien plus anciennes.

Le terme d'AAI est utilisé par le législateur de façon explicite en France depuis la création de la CNIL (Commission nationale informatique et libertés) en 1978, mais recouvre d'autres organisations plus ou moins similaires.

L'Italie utilise le même terme qu'en France (autorità amministrativa indipendente (it)), lesquelles incluent par exemple la Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (it) (Consob, instituée en 1974), la Commissione di vigilanza sui fondi pensione (it) (Covip, ou Commission de surveillance des fonds de pension, instituée en 1993), etc. L'Allemagne, l'Espagne (par exemple le Consello da Cultura Galega (es) présidé par Ramón Villares) ou encore l'Inde (TRAI (en) ou Telecommunications Regulatory Authority of India) connaissent des organismes similaires. Enfin, par effet de mimétisme, on assiste à la réception de telles institutions dans l'ordre juridique interne de la plupart des pays du Tiers-Monde à l'image de l'Algérie où la formule a été essentiellement calquée à partir du droit français. On peut s’interroger sur l’effectivité d’une transplantation de structures liées à un certain degré de développement de l’État de droit dans un contexte marqué par la centralisation à l’excès du pouvoir entre les mains de l’instance gouvernementale, de sorte que si elles sont qualifiées expressément d’autorités administratives indépendantes, l’indépendance qui les caractérise remplit en réalité une fonction purement "décorative". L'équivalent des AAI aux États-Unis sont les agences indépendantes ou les agences régulatrices (en) (regulatory agencies ou independant regulatory commissions) telles que l'Interstate Commerce Commission (ICC), créée en 1887, ou la Food and Drug Administration (FDA). Au Royaume-Uni, en Irlande ou en Australie on parle de quangos (quasi non-governmental organisation ou « organisation quasi-non gouvernementale »).

Sommaire 1 En Allemagne 2 En Autriche 3 En Belgique 4 Aux États-Unis 5 En France 6 En Italie 7 En Algérie 8 Au Maroc 9 En Norvège 10 Aux Pays-Bas 11 Au Royaume-Uni 12 En Suisse 13 En Turquie 14 Dans l'Union européenne 15 Notes et références 16 Annexes 16.1 Articles connexes

En Allemagne

L'Allemagne dispose de 189 « autorités administratives autonomes » ^[2].

En Autriche

L'Autriche dispose de Chambres administratives indépendantes (Unabhängiger Verwaltungssenat (de)) depuis la loi constitutionnelle de 1988, qui sont des autorités administratives indépendantes, ayant des compétences juridictionnelles pour trancher les différends entre les particuliers et l'administration, mais n'étant pas de véritables tribunaux administratifs. Elles jouissent d'une indépendance fonctionnelle (pas de contrôle hiérarchique de ses membres) et organiques (garanties statutaires, par exemple non révocabilité du mandat). Leurs décisions sont soumises au contrôle de la Cour administrative et de la Cour constitutionnelle. L'indépendance est toutefois limitée en raison de la nomination des membres par les gouvernements des Landers. Ces chambres indépendantes sont donc à mi-chemin entre autorités administratives et juridictions ^[3].

En Belgique

• Autorité des services et marché financiers : contrôle des marchés et protection du consommateur.
• Banque nationale de Belgique : contrôle prudentiel des banques et assurances.

Aux États-Unis

Certains, tels Michel Gentot (conseiller d'État et ex-président de la CADA ainsi que de la CNIL) considèrent que seules 8 agences indépendantes des États-Unis (dont la Federal Communications Commission et l'Agence de protection de l'environnement) peuvent être réellement qualifiées d'AAI ^[2].

En France

Selon le Conseil d’État français, les autorités administratives indépendantes sont des « organismes administratifs qui agissent au nom de l'État et disposent d'un réel pouvoir, sans pour autant relever de l'autorité du gouvernement » ^[4]. La France en aurait une cinquantaine ^[1].

La notion d'AAI apparaît en 1978 avec la création de la CNIL, puis en 1984 avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui s'en sert pour désigner la Haute Autorité de la communication audiovisuelle.

On parle aussi d'autorités de régulation, explicitement ou implicitement, en raison du mode de fonctionnement adopté. Certains organismes portent ainsi ce nom, par exemple l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), l’Autorité des marchés financiers (AMF), qui est une « autorité publique indépendante » dotée de la personnalité morale, et non une AAI, ou la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

En Italie

En Italie, le terme d'autorità amministrativa indipendente (it) a été utilisé la première fois, de façon explicite, en 1984, par la Commission Piga (it). Tout comme en France, les AAI italiennes forment une anomalie par rapport au modèle traditionnel de l'administration, dit modèle cavourien. Elles ne dépendent pas d'un ministère et sont formées pour surveiller et contrôler des secteurs spécifiques et délicats, qui ne sont pas administrés de façon directe par le gouvernement. De même qu'en France, les attributions des AAI italiennes sont diverses, l'indépendance relative qui les caractérise étant le seul point commun.

Les agences suivantes sont considérées comme des AAI:

• Commissione Nazionale per le Società e la Borsa
• Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private
• Commissione di Garanzia dell'Attuazione della Legge sullo Sciopero nei Servizi Pubblici Essenziali
• Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (autorité de concurrence)
• Commissione di Vigilanza sui Fondi Pensione
• Autorità per l'Energia Elettrica e il Gas
• Garante per la Protezione dei Dati Personali (équivalent de la CNIL)
• Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni
• Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture

En Algérie

Une douzaine d'autorités administratives indépendantes ont été créées dans le domaine économique et financier : il s'agit de la Commission d'organisation et de surveillance des opérations de bourse, le Conseil de la monnaie et du crédit, la Commission bancaire, l'Autorité de régulation de la poste et des télécommunications, l'Agence nationale du patrimoine minier et l'Agence nationale de la géologie et du contrôle minier, la Commission de supervision des assurances, la Commission de régulation de l'électricité et du gaz, l'Autorité de régulation des transports, le Conseil de la concurrence, l'Autorité de régulation des services publics de l'eau, l'Agence nationale des produits pharmaceutiques à usage de la médecine humaine. Enfin et dans un autre domaine, celui de la moralisation de la vie publique et de la transparence financière de la vie politique, le législateur a initié la création de l'Organe national de prévention et de lutte contre la corruption. Chargées d’une mission de régulation des secteurs placés sous leur autorité, les autorités administratives indépendantes bouleversent les catégories classiques du droit administratif : leur spécificité réside d'abord dans leur indépendance. Elles ne sont en effet soumises ni à un pouvoir hiérarchique des pouvoirs publics, ni à un contrôle de tutelle, même si en pratique certaines sont placées « auprès d’un ministre », à l’image du Conseil de la concurrence. La seconde spécificité de ces organes réside dans leur composition collégiale qui les distingue notamment des établissements publics. En outre, l'autorité administrative indépendante n'est pas un organe de gestion mais de contrôle, de supervision, d'arbitrage ou de réglementation. Par ailleurs, certaines cumulent des attributions multiples parmi lesquelles on relève le pouvoir réglementaire, le pouvoir d'autorisation, le pouvoir de sanction ainsi qu'un pouvoir d'arbitrage et de règlement des différends entre opérateurs (sur la question, cf. ZOUAÏMIA Rachid, "Les fonctions arbitrales des autorités administratives indépendantes", in L'exigence et le droit, Mélanges en l'honneur du Professeur Mohand Issad, AJED Édition, Alger, 2011, pp. 541-577). Contrairement à leurs homologues françaises, la plupart des autorités administratives indépendantes sont dotées de la personnalité morale. Seules trois d’entre-elles en sont dépourvues (Conseil de la monnaie et du crédit, Commission bancaire, Commission de supervision des assurances). Enfin, le législateur algérien a innové par rapport à son homologue français à travers la création d'une nouvelle catégorie d'autorités de régulation dans le secteur des hydrocarbures : l'Agence nationale de contrôle et de régulation des activités dans le domaine des hydrocarbures (Autorité de régulation des hydrocarbures) et l'Agence nationale pour la valorisation des ressources en hydrocarbures (ALNAFT). Si elles sont dotées de larges prérogatives de puissance publique, il reste qu'elles sont soumises aux règles du droit commercial dans leurs rapports aux sociétés pétrolières et aux tiers d'une manière générale. Elles ne sont pas soumises au contrôle du juge administratif en ce que les litiges qui les opposent aux opérateurs du secteur relèvent de la compétence du juge ordinaire, voire de l'arbitrage commercial international. Ici, on est en droit de faire le parallèle avec le distinguo classique entre les établissements publics à caractère administratif et les établissements publics à caractère industriel et commercial pour supposer que le législateur a entendu reproduire une telle dualité dans le domaine de la régulation : à côté des autorités administratives indépendantes, on assisterait ainsi à l'institution d'autorités commerciales indépendantes. Le processus de régulation serait ainsi ventilé entre les deux types de structures et, à ce titre, on aboutit à la dissociation entre la notion d'autorités de régulation, pour souligner la fonction qui échoit à de telles structures, et celle d'autorités administratives indépendantes ou autorités commerciales indépendantes, pour s'attacher aux aspects institutionnels de la régulation. Ces dernières sont des personnes morales de droit public soumises à un régime dualiste, au même titre que les établissements publics à caractère industriel et commercial , qui échappent toutefois au régime classique de la tutelle ou du contrôle hiérarchique et dont l'organe de direction est constitué d'un collège à l'instar des autorités administratives indépendantes (Cf. ZOUAÏMIA Rachid, "Les agences de régulation dans le secteur des hydrocarbures ou les mutations institutionnelles en matière de régulation économique", Revue Idara, n^o 39, 2010, pp. 71-99).

Références :

  I - OUVRAGES 

• ZOUAÏMIA Rachid, Les autorités administratives indépendantes et la régulation économique en Algérie, Éditions Houma, Alger, 2005.

• ZOUAÏMIA Rachid, Les autorités de régulation indépendantes dans le secteur financier en Algérie, Éditions Houma, Alger, 2005.

• ZOUAÏMIA Rachid, Droit de la régulation économique, Berti Éditions, Alger, 2008.

• ZOUAÏMIA Rachid, ROUAULT Marie-Christine, Droit administratif, Berti Éditions, Alger, 2009.

• ZOUAÏMIA Rachid, Droit de la responsabilité disciplinaire des agents économiques : l'exemple du secteur financier, Office des Publications Universitaires, Alger, 2010.

  II – ARTICLES

• BELMIHOUB Mohamed Chérif, "Nouvelles régulations économiques dans les services publics de réseaux : Fonctions et institutions", Revue Idara, n^o 2, 2004, pp. 9-22.

• BENNADJI Chérif, "Le droit de la concurrence en Algérie", RASJEP, n^o 3, 2000, pp. 143-160.

• BESSAÏ Mohamed Tewfik, "De quelques aspects saillants de la réforme des télécommunications", RASJEP, n^o 3, 2008, pp. 35-54.

• DIB Saïd, "La nature du contrôle juridictionnel des actes de la Commission bancaire en Algérie", Revue du Conseil d'État, n^o 3, 2003, pp. 113-130.

• KHELLOUFI Rachid, "Les institutions de régulation", RASJEP, n^o 2, 2003, pp. 89-136.

• KHELLOUFI Rachid, "Les institutions de régulation en droit algérien", Revue Idara, n^o 2, 2004, pp. 69-119.

• LAGHOUATI Samy, FASSIER Florent, MEBROUKINE Ali, "Le droit algérien de la concurrence à la croisée des chemins", RDAI, n^o 5, 2006, pp. 691-695.

• MACHOU Benaoumer, "Présentation succincte de la Commission bancaire dans sa dimension institutionnelle et quelques aspects de ses procédures", Revue du Conseil d'État, n^o 6, 2005, pp. 13-28.

• POESY René, "Le rôle du Conseil de la concurrence et du juge judiciaire en Algérie et en France en droit des pratiques anticoncurrentielles : Aspects procéduraux", RASJEP n^o 3, 2000, pp. 161-177.

• ZOUAÏMIA Rachid, "Le droit économique dans la régulation en Algérie", Revue Africaine de Droit International et Comparé, Londres, n^o 1, 1990, pp. 103-116.

• -----------------, "Déréglementation et ineffectivité des normes en droit économique algérien", Revue Idara, n^o 1, 2001, pp. 125-138.

• ------------------, "Les autorités administratives indépendantes et la régulation économique", Revue Idara, n^o 2, 2003, pp. 5-50.

• -----------------, "Les fonctions répressives des autorités administratives indépendantes statuant en matière économique", Revue Idara, n^o 2, 2004, pp. 123-165.

• -----------------, "Le régime contentieux des autorités administratives indépendantes en droit algérien", Revue Idara, n^o 1, 2005, pp. 5-48.

• -----------------, "Remarques critiques sur le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence en droit algérien", Revue du Conseil d'État, n^o 7, 2005, pp. 51-62.

• -----------------, "Le statut juridique de la Commission de supervision des assurances, Revue Idara, n° 31, 2006, pp. 9-31.

• -----------------, "Note introductive : de l'Etat interventionniste à l'Etat régulateur", Actes du Colloque National sur les autorités de régulation indépendantes en matière économique et financière, Université de Béjaïa, 23-24 mai 2007, pp. 5-18.

• -----------------, "De l'articulation des rapports entre le Conseil de la concurrence et les autorités de régulation sectorielles en droit algérien", Revue Idara, n^o 33, 2007, pp. 31-54.

• -----------------, "De l'Etat interventionniste à l'Etat régulateur : l'exemple algérien", Revue Critique de Droit et Sciences Politiques, n^o 1, 2008, pp. 7-41.

• -----------------, "Le Conseil de la concurrence et la régulation des marchés en droit algérien", Revue Idara, n^o 36, 2008, pp. 7-45.

• -----------------, "Les agences de régulation dans le secteur des hydrocarbures ou les mutations institutionnelles en matière de régulation économique", Revue Idara, n^o 39, 2010, pp. 71-99.

• -----------------, "Les pouvoirs de la Commission bancaire en matière de supervision bancaire", Revue Idara, n^o 40, 2010, pp. 45-72.

• -----------------, "Les fonctions décoratives de l’Organe national de prévention et de lutte contre la corruption", El Watan, 29 janvier 2011.

• -----------------, "Les fonctions arbitrales des autorités administratives indépendantes", in L'exigence et le droit, Mélanges en l'honneur du Professeur Mohand Issad, AJED Édition, Alger, 2011, pp. 541-577.

Au Maroc

Le Maroc dispose d'une Haute Autorité de la communication audiovisuelle (HACA), construite sur le modèle du CSA français ^[2].

L'Agence nationale des Ports (ANP) communément appelée autorité portuaire a été créée par la loi 15-02 ; sa tutelle technique est assurée par le Ministère de l’Equipement et du Transport et elle a pour missions :

• D’assurer le développement, la maintenance et la modernisation des ports nationaux ;
• De veiller à l’optimisation de l’utilisation de l’outil portuaire par l’amélioration de la compétitivité des ports, la simplification des procédures et des modes d’organisation et de fonctionnement ;
• De veiller au libre jeu de la concurrence dans l’exploitation des activités portuaires ;
• D’arrêter la liste des activités à exploiter et le nombre d’autorisations et de concessions à accorder dans chaque port ;
• D’exercer le contrôle de l’application des dispositions de la loi 15-02 et des textes pris pour son application ;
• De veiller aux règles de sécurité, d’exploitation, et de gestion portuaires prévues par la législation et la réglementation en vigueur.

Elle exerce en outre toute activité d’exploitation portuaire n’ayant pu être confiée, dans les conditions fixées par les articles 12 et 17 de la Loi 15-02, à un concessionnaire ou à un permissionnaire dans un port donné. L’Agence peut également se voir confier par l’État ou par des personnes morales de droit public, la maîtrise d’ouvrage déléguée pour la réalisation en leur nom et pour leur compte, de nouvelles infrastructures portuaires ou de grosses réparations de ces infrastructures.

En Norvège

Les organismes indépendants sont très anciens en Norvège, mais ne sont désignés comme AAI que par la doctrine ^[5].

Aux Pays-Bas

Près de 200 organismes correspondent aux AAI, notion introduite par la doctrine ^[5] (Zelfstandig bestuursorgaan).

Au Royaume-Uni

Le Royaume-Uni connaît plusieurs types d'agences indépendantes, qui sont très nombreuses (plusieurs centaines au total):

• less quangos (quasi non-governmental organisation ou « organisation quasi-non gouvernementale »), qui incluent par exemple la Press Complaints Commission, l'Office of Communications (Ofcom) ou la Water Services Regulation Authority (en) (Ofwat). Certains quangos ressemblent toutefois aussi à des établissements publics (dotés de personnalité morale), mais, à la différence de ces derniers, ne dépendent pas de la tutelle du Ministère des Finances ou de l'administration ^[2].
• les non-departmental public bodies qui incluent la BBC, la chaîne de télévision S4C, le Committee on Standards in Public Life (en), l'Independent Police Complaints Commission (en) ou encore l'Equality and Human Rights Commission (en);
• les Non-ministerial government department (en) (l'Office de régulation du rail, etc.). Ces derniers sont des ministères qui ne dépendent pas de l'exécutif et ne sont pas dirigés par un ministre, mais répondent directement devant la législature. Ce ne sont donc pas vraiment des AAI, à la différence des non-departmental public bodies.

Le Parliamentary and Health Service Ombudsman (en) n'est pas une AAI, puisqu'il dépend du Parlement, bien qu'il bénéficie d'une certaine autonomie.

En Suisse

En Suisse, on peut citer l'Institut fédéral de la propriété intellectuelle et l'Autorité de contrôle des médicaments ^[5].

En Turquie

La Turquie a créé plusieurs agences régulatrices indépendantes depuis les années 1980-1990, qui forment elles aussi une exception au caractère centralisateur de l'État kémaliste. Il n'y a pas de cadre législatif ni de jurisprudence suffisante qui encadrent leur existence. On peut citer :

• l'autorité de concurrence (Rekabet Kurumu (tr), créée par une loi de 1994);
• le Conseil de surveillance et de réglementation bancaire (tr) (BBDK), qui dispose de pouvoirs de sanction ^[6];
• le Tasarruf Mevduatları Sigorta Fonu (tr) (TMSF) en matière bancaire et financière (assureur, administrateur provisoire et liquidateur) ^[6];
• l'autorité des marchés financiers;
• le Conseil suprême de la radio et de la télévision;
• l'autorité des télécommunications, etc.

Dans l'Union européenne

Sur le plan communautaire, il n'y a que le médiateur européen, créé en 1994, qui peut être qualifié d'AAI ^[5]. On peut citer toutefois l'existence du Contrôleur européen de la protection des données, du G29 qui rassemble les différentes autorités de protection des données personnelles, ou l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne.

Notes et références

Annexes

Articles connexes

• Autorité administrative indépendante en France
• Agence indépendante du gouvernement des États-Unis
• Règlementation
• Régulation

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