Détachement administratif de la Loire-Atlantique

Le détachement administratif de la Loire-Atlantique désigne la séparation de ce département des départements de la région administrative Bretagne et son rattachement à la région des Pays de la Loire, alors que son territoire faisait partie de la province de Bretagne.

Ce démembrement reste un sujet polémique dans ce département, ainsi que dans le reste de la Bretagne. Des élus de Loire-Atlantique et des autres départements bretons, des mouvements politiques et des associations régionales demandent la réunification administrative des cinq départements bretons dont la Loire-Atlantique en une seule région Bretagne.

Sommaire 1 Arguments 1.1 La volonté populaire 1.2 L'histoire et la culture 1.3 La géographie et l'économie 1.4 La question de la capitale 2 Acteurs 2.1 Les associations spécialisées 2.2 L'opinion publique 2.3 Les acteurs politiques 2.3.1 Personnalités politiques locales 2.3.2 Personnalités politiques nationales 2.3.3 Partis politiques 2.4 Les collectivités territoriales 2.5 Les acteurs économiques 3 Contexte historique 3.1 La Bretagne avant les départements 3.1.1 Nantes et Rennes capitales de la Bretagne 3.2 De la Révolution française à la fin de la IIIe République 3.3 Deuxième Guerre mondiale 3.4 Sous les IVe et Ve Républiques 3.4.1 La régionalisation 3.4.2 Naissance d'une revendication 3.4.3 État des lieux : les découpages de la Bretagne aujourd'hui 4 Scénarios d'avenir 4.1 Le statu quo 4.2 Une région Bretagne à cinq départements 4.3 Des « grandes régions » 5 Notes et références

Arguments

La volonté populaire

À l'appui de leurs revendications, les mouvements d'opinion en faveur du rattachement de la Loire-Atlantique à la région Bretagne mettent au premier plan le vaste soutien apporté à cette revendication par l'opinion publique, tant en région admnistrative Bretagne qu'en Loire-Atlantique, se fondant sur une succession de sondages effectués depuis la fin des années 1990^[1] (voir plus loin dans l'article le détail de leurs résultats).

L'ampleur réelle de ce soutien populaire est mis en doute par leurs adversaires, qui observent que les manifestations organisées en faveur du rattachement n'attirent qu'un public selon eux limité^[2].

L'histoire et la culture

Un autre argument central des partisans de l'extension de la région Bretagne à la Loire-Atlantique, c'est l'argument historique et culturel : le pays de Nantes a de tous temps été breton, est riche en lieux forts de l'histoire bretonne (en premier lieu le château des ducs de Bretagne à Nantes)^[3]. Des termes affectifs sont volontiers utilisés : la Bretagne est « mutilée »^[4], elle est devenue une « Bretagne-croupion »^[5], les régions ont été délimitées « au mépris d'une histoire multiséculaire »^[6].

Par ailleurs, les partisans du rattachement ne manquent pas de rappeler que, selon eux, le découpage régional est un héritage du gouvernement de Vichy^[7]. L'historien Alain Croix juge ce point de vue trop simpliste : pour lui, « il est un peu vrai et surtout faux, de dire de Pétain qu’il a séparé la Loire Atlantique de la Bretagne »^[8].

Sur le plan culturel, la toponymie bretonne du nord-est du département de la Loire-Atlantique est parfois évoquée^[9]. Le géographe Pierre-Yves Le Rhun invoque une citation d'Emmanuel Todd et Hervé Le Bras : « L'Ouest et la Bretagne sont des régions culturellement distinctes, accidentellement réunies. La Bretagne est plus proche du Rouergue, du Pays Basque ou de l'Alsace que du Maine, de l'Anjou ou de la Basse-Normandie ».^[10]

Une telle démarche a pu être qualifiée de « passéiste »^[11]. Très critiques quant aux projets de réunification de la Bretagne, Robert Cheize et Sylvie Chédemail vont jusqu'à relativiser la force du lien historique de la Bretagne et de la Loire-Atlantique, soulignant que le destin de l'estuaire de la Loire a divergé de celui de la Bretagne depuis déjà plusieurs siècles, la Basse-Loire ayant très tôt misé sur le commerce puis l'industrialisation, dans une relative indifférence au rôle politique^[12].

La géographie et l'économie

Les arguments géographiques et économiques sont aussi mis en avant par les partisans de l'unification : ainsi le CUAB (dénommé aujourd'hui Bretagne Réunie) écrit en 1981 : « Nantes et l'ensemble de la Loire-Atlantique ont été arbitrairement séparés des quatre autres départements bretons, privant ainsi la région de 20 % de sa superficie, 25 % de sa population, 35 % de son potentiel industriel, de son premier port de commerce et d'un grand pôle universitaire et de recherche »^[13]. Les productions récentes de Bretagne Réunie fournissent des analyses économiques détaillées et défendent l'unité bretonne au nom des synergies dans les domaines de la mer, l'agro-alimentaire, les NTIC, les biotechnologies, la construction automobile, navale et aéronautique ainsi que la visibilité internationale de la Bretagne^[14].

En contrepoint, le point de vue économique est invoqué par les partisans d'un découpage maintenant une région centrée sur Nantes, et tient un rôle prépondérant dans leurs argumentations ; ainsi Dominique Luneau et Martine Valo décrivant en 2001 l'état des forces en présence perçoivent-ils un face-à-face entre une « dimension affective et politique » et une « dimension économico-géographique »^[15].

Rappelant des intuitions d'Élisée Reclus formulées au XIX^e siècle (« les rives de la basse Loire ont pris un rôle tout spécial qui les distingue du reste de la Bretagne et en fait une contrée appartenant à la même zone que la Touraine et l'Anjou ») et s'appuyant sur un article d'A. Chauvet^[16], Jean Renard voit en 1986 dans le pays nantais un territoire « tiraillé entre des influences contradictoires », aux marches des influences bretonne, ligérienne et aquitaine^[17]. Le géographe Pierre Estienne allait plus loin en 1976, écrivant alors : « l'avenir régional nantais est au sud et le long de la Loire »^[18].

L'argument économique, au nom de la puissance de la région, est celui invoqué par les tenants d'une troisième solution, se distinguant tant du statu quo que de la constitution d'une région Bretagne à cinq départements : celle de l'installation d'une région « Grand Ouest » réunissant Bretagne, Pays de la Loire et Poitou-Charentes. C'est une position fréquente dans la classe politique de la région Pays de la Loire, partagée notamment par François Fillon et Jean-Marc Ayrault^[15]. L'association Bretagne Réunie s'oppose quant à elle à cet objectif, mettant en garde contre une « dilution de la Bretagne et de son nom dans une région "Ouest" »^[19].

La question de la capitale

L'intégration de son département dans une région administrative bretonne poserait le problème de la place de Nantes comme capitale régionale. Pour Pierre Estienne, Nantes serait nécessairement perdante : Rennes, par son dynamisme, s'est déjà imposée comme capitale bretonne et Nantes « ne pourrait jouer que les seconds rôles »^[18]. Dans ses démarches prudentes en faveur d'un rapprochement avec la région Bretagne, le conseil général de Loire-Atlantique ne perd pas ce problème de vue, et selon Dominique Luneau et Martine Valo n'est pas prêt à des concessions qui remettraient en cause le statut de capitale de Nantes^[15]. De l'autre côté de la frontière régionale, Karima Chariraa et Solenn Charron croient discerner en 2006 un recul de la classe politique bretonne motivé entre autres par la crainte de « fragiliser Rennes »^[20].

La difficulté n'échappe pas aux partisans d'une Bretagne à cinq départements, qui la relativisent toutefois, soulignant que l'exemple de la Lorraine montre que l'existence de deux centres urbains d'influence équivalente ne compromet en rien la viabilité d'une région^[21].

Acteurs

Les associations spécialisées

De nombreux mouvements régionaux militent pour la réunification de la Loire-Atlantique à la Bretagne, comme Bretagne Réunie, anciennement CUAB, Comité pour l’unification administrative de la Bretagne.

Un collectif intitulé Collectif Plaques bretonnes 44 réunissant des associations culturelles de Loire-Atlantique et du reste de la Bretagne, ainsi que des partis politiques s'est constitué pour dénoncer l'obligation pour les habitants du département de Loire-Atlantique d'apposer le logo de la région Pays de la Loire au numéro de leurs département, le 44. Ils souhaitent que les habitants de ce département puissent apposer le 44 associé au drapeau breton comme les autres départements bretons (22, 29, 35 et 56).

En 2002 le "Comité pour l'unité administrative de la République", qualifié par L'Express de « machine de guerre contre les partisans du rattachement de la Loire-Atlantique à la Bretagne », a été créé par Jean-Marc Pittard, responsable au syndicat Force ouvrière proche d'Hébert ^[22].

L'opinion publique

Les sondages, malgré les critiques dont ils sont l'objet, demeurent le principal indice de l'opinion des habitants de Bretagne et de Loire-Atlantique sur la question du rattachement. Pour la plupart d'entre elles, ces études tendent à montrer un attachement nettement majoritaire des populations de ces territoires en faveur de la réunification.

Si en 1986, un sondage réalisé par le centre de recherche Créa pour FR3 Nantes Magazine indiquait que seulement 44% des habitants de Loire-Atlantique y était favorables^[23], cette proportion montait à 66% dans une étude réalisée en 1998 par la Sofres pour Pèlerin Magazine.

Depuis une série de sondages a conforté l'idée que l'opinion publique était largement favorable au rattachement, dans des proportions variables : 68% des habitants de Loire-Atlantique en 1999 selon un sondage TMO pour Ouest-France Dimanche^[24], 71% en 2000 selon une étude de l'Institut CSA (pour 63% dans les quatre autres départements bretons)^[25], 75 % en Loire-Atlantique en 2001 selon l'Ifop^[26] (63% en Bretagne selon un autre sondage réalisé la même année par le Conseil de recherche économique et sociale du Royaume-Uni), puis 56% en 2002 et 67 % en novembre 2006 selon le même institut^[27].

Cependant, un sondage réalisé en 2002 par TNS Sofres^[28], formulé de façon différente, donnait un résultat opposé à ceux émis par les autres instituts. Interrogés sur la meilleure formule en matière d'organisation territoriale pour la Loire-Atlantique, 29% des sondés étaient favorables au rattachement administratif de la Loire-Atlantique à la Bretagne, contre 32% pour le « maintien des structures régionales actuelles » et 36% pour « La mise en place d'une grande région ouest dont ferait partie la Loire-Atlantique ».

En juin 2006, une étude détaillée et commentée de TMO Régions pour France 3 Ouest (télévision publique locale organisée sur la base du regroupement des deux rédactions régionales de France 3 Bretagne et France 3 Pays de la Loire), a été menée afin de conduire à une « mesure plus exacte » de l'opinion sur la question du rattachement^[29]. À cette fin, la société de sondage a posé une question symétrique (« la Loire-Atlantique doit-elle rester attachée à la région des Pays de la Loire ? ») à celle posée traditionnellement (« la Loire-Atlantique doit-elle être rattachée à la région Bretagne ? »), tout en proposant par ailleurs une réponse « ne sait pas » aux sondés.

Le résultat de ce sondage confirme ceux obtenus dans la plupart des autres études, à savoir que 63% des sondés des deux régions ayant exprimé une opinion sont favorables au rattachement de la Loire-Atlantique (soit 66% en région Bretagne, 68% en Loire-Atlantique et 61% dans la région Pays de la Loire). Le résultat indique cependant une importante proportion d'indécis (respectivement 29% en région Bretagne, 19% en Loire-Atlantique et 31% en région Pays de la Loire), dont la prise en compte amène à nuancer le bilan apparent.

Personnes « sans opinion » comprises, la proportion de sondés favorables au rattachement de la Loire-Atlantique à la Bretagne est de 47% en région Bretagne, de 55% en Loire-Atlantique et de 42% en région Pays de la Loire. Les réponses à la question symétrique donnent un résultat contradictoire pour la Loire-Atlantique. En effet, personnes « sans opinion » comprises, la part des sondés favorables au maintien de l'attachement de la Loire-Atlantique dans la région Pays-de-Loire est de 37% en Bretagne, de 60% en Loire-Atlantique et de 63% dans l'ensemble des Pays-de-Loire.

Selon les auteurs du sondage, les résultats paradoxaux pour la Loire-Atlantique, pour laquelle les sondés expriment à la fois le choix pour le rattachement et celui pour le maintien, révèlerait que « pour la majorité des personnes interrogées, y compris en Loire-Atlantique, la question du rattachement du département à l’une ou l’autre des régions est sans doute secondaire, loin des préoccupations quotidiennes». Ces résultats pourraient plus simplement indiquer, sur un plan plus général, l'absence de fiabilité des simples sondages d'opinion, lorsqu'ils portent sur des problématiques aussi complexes que celles de l'identité perçue ou réelle. Enfin, d'après les auteurs, sur l'ensemble des deux régions, l'étude tendrait à montrer que la part des personnes favorables au rattachement augmente nettement avec l'âge, ce qui conduirait à une baisse mécanique de cette population dans la prochaine décennie. Cette dernière analyse n'a cependant aucune valeur scientifique. Les sondages sont en effet limités par principe à la photographie et à l'étude de l'opinion à un moment précis. Ils ne peuvent en aucun cas porter sur l'état de l'opinion à venir.

L'étude de TMO Régions a été contestée par Yves Lainé, membre de l'Institut culturel de Bretagne^[30]. Il montre qu'en dépit du fait que l'étude prétend s'appuyer sur « l'échantillon le plus conséquent sur ce thème », celui-ci n'a rien d'exceptionnel pour la région bretonne (478 sondés) et est l'un des plus faibles réalisés en Loire-Atlantique (184 sondés auxquels s'ajoutent les 338 personnes interrogées dans le reste des Pays de la Loire). Selon Yves Lainé, la suggestion de la réponse « ne sait pas » dans le sondage contribue à diluer encore plus les résultats et « aboutit à un « Ouest » qui ne sait pas ce qu’il veut ». Il remarque que l'hypothèse retenue pour justifier une baisse de l'opinion « pro » réunification est que les sondés ne changent pas d'avis dans l'avenir. Or, selon lui, « si l’on rapproche les résultats des sondages depuis 15 ans qui montrent que cette demande ne faiblit pas alors que – mécaniquement – la part des plus jeunes se renforce, on est obligé d’en conclure que des ANTI deviennent PRO plus souvent que l’inverse ». Le niveau d'éducation et d'accès à l'information des jeunes générations pourrait jouer un rôle prépondérant en la matière.

Lainé déplore aussi la non-validation de la connaissance de l'espace concerné par le sondé. Il précise qu'en 1999, 43 % des habitants de la Loire-Atlantique ne savaient pas qu'ils faisaient partie de la région Pays de la Loire et que certains pensaient même être toujours en Bretagne. Cependant dans sa critique, Yves Lainé ne fait pas référence aux résultats de la question « symétrique » que ce sondage est le seul à avoir posé.

Dans un autre sondage Ifop pour Ouest-France ^[31] publié le 7 mars 2009, les résultats font apparaître qu'une majorité de Bretons fait le choix d'une évolution du découpage régional (52%), et, dans cette hypothèse de changement qui est au demeurant la seule envisagée par le rapport Il est temps de décider du Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par Édouard Balladur, le choix du rattachement de la Loire-Atlantique à la Bretagne est majoritaire par rapport aux 2 autres choix proposés, que ce soit en Loire-Atlantique (27% contre 14% pour un regroupement des régions Pays de la Loire et Bretagne, et 6% pour un regroupement de ces 2 régions administratives avec celle de Basse-Normandie) ou bien en Bretagne administrative (32% contre 14% et 6%). L'analyse est rendue complexe toutefois par le fait qu'une part importante des sondés, vraisemblablement moins encline à s'impliquer politiquement, a opté pour un premier choix qu'on ne peut situer techniquement au même niveau que les précédents : « Qu'on en reste à la situation actuelle », non décrit, à la différence des autres options : 48% des sondés de la Bretagne administrative et 53% de ceux de Loire-Atlantique ont effectué ce choix, dont une bonne part de ceux qui auraient pu opter pour « Ne se prononce pas ».^{[réf. nécessaire]}

Les résultats du sondage sont donc en apparence contradictoires avec ceux de sondages récents et ils doivent être examinés avec une très grande prudence. Le sondage a été réalisé dans un contexte de début de crise économique mondiale, immédiatement après la publication le 5 mars 2009 du rapport du comité Balladur. Ce rapport a notamment proposé un allègement des structures des collectivités locales, ce qui a suscité de fortes réactions de la part des élus locaux. Les réponses, si on leur accorde un crédit, traduiraient un intérêt secondaire porté à la réforme territoriale dans un contexte teinté de fortes incertitudes, plutôt qu'un véritable rejet de cette réforme. La crise économique a pu fortement influencer les réponses des sondés en les orientant vers un choix "sûr", celui du statu quo, "Qu'on en reste à la situation actuelle". Les sondés ont pu exprimer également une exaspération vis-à-vis de la classe politique en général, accusée de se préoccuper de questions annexes par rapport à leurs préoccupations quotidiennes (sondage à mettre en parallèle avec l'impopularité croissante de certains élus). Il y a donc très probablement interférence d'éléments extérieurs aux questions posées.^{[réf. nécessaire]}

Un autre sondage réalisé par le CSA à la demande du CNRS^[32][33] est publié le 26 mars 2009. Ce sondage limité à la région Bretagne et réalisé auprès d'un échantillon de 900 personnes donne un résultat de 51 % de personnes favorables au rattachement de la Loire-Atlantique à la région Bretagne (dont 26 % tout à fait d'accord et 25 % plutôt d'accord), 28 % s'y déclarent opposés (9 % plutôt pas d'accord, et 19 % pas du tout d'accord). L'enquête prend aussi en compte les sans-opinions qui représentent 20 % des personnes interrogées. 1 % des sondés ont refusé de donner une réponse.

Les acteurs politiques

Personnalités politiques locales

Près de 4 200 élus de tout bords politiques ont signé depuis 2001, la Charte des élus pour la réunification, proposée par Bretagne Unie/CUAB.

4 112 élus des cinq départements ont signé la Charte pour la Réunification de la Bretagne^[34],[35] (cependant, le nombre de signataires en Loire-Atlantique n'est que de 201, soit moins de 5% du total ^[36])

François Fillon alors président de la région des Pays de la Loire après la publication du sondage de 2000 des habitants de Loire-Atlantique sur le rattachement à la Bretagne : « Nous devrons donc repenser notre structure administrative en coordonnant, voir en fusionnant, les départements et les régions » ... « Cette coopération (entre Bretagne et Pays-de-la-Loire) est plus prometteuse que tous les projets de redécoupage ou séparatiste. » ^[37]

En Loire-Atlantique, le principal opposant à la réunification est Jean-Marc Ayrault, député-maire de Nantes ^[38]. Pour lui, une Bretagne à cinq départements serait "étriquée". En outre, il affirme qu'il serait "antidémocratique" de ne pas consulter les habitants des autres départements des Pays de la Loire pour décider de l'avenir administratif de la Loire-Atlantique ^[39].

Plusieurs autres acteurs politiques de la région des Pays de la Loire comme André Lardeux (sénateur de Maine-et-Loire), Philippe de Villiers (président du Conseil général de la Vendée), Jean Arthuis (sénateur de la Mayenne), ou encore Roland du Luart (sénateur de la Sarthe) sont également opposés au rattachement de la Loire-Atlantique à la Bretagne. Le maire de Rennes, Daniel Delaveau, y est également opposé.

Personnalités politiques nationales

Bretagne Réunie avait posé aux candidats à l'élection présidentielle de 2007 cette question : "Vous qui êtes un (e) démocrate, vous engagez-vous, une fois élu(e), à favoriser l'application, au cas de la Bretagne, de la loi qui autorise les modifications de limites régionales?". Francois Bayrou, Dominique Voynet, José Bové et Olivier Besancenot avaient répondu favorablement au rattachement. les autres candidats n'avaient pas donné de réponse. Relancés avant le second tour de l'élection, Ségolène Royal s'était prononcé pour un référendum après consultation des élus, Nicolas Sarkozy n'avait pas répondu.

Partis politiques

Des mouvements politiques d'horizons différents soutiennent la Bretagne à cinq départements : Emgann, l'UDB, le Parti breton, Les Verts, Les Alternatifs, la LCR, l'UDF (les élus bretons et l'UDF nationale — projet Jeunes UDF 2007 et déclaration de François Bayrou, candidat UDF à la présidentielle se prononçant en janvier 2007 pour la réunification via un référendum ^[40] — mais pas l'UDF de Loire-Atlantique en tant que telle), mais également le PS, l'UMP et le FN.

La fédération du PCF de Loire-Atlantique a en revanche plusieurs fois exprimé son refus d'un tel rattachement (Gilles Bomtemps au Conseil régional en 1999, Jean-Louis Le Corre au Conseil général en 2001) préférant un accroissement des coopérations régionales et craignant une concurrence économique entre régions.

Les collectivités territoriales

Le conseil général de la Loire-Atlantique et le conseil régional de Bretagne. En 1972, avant le vote de la loi de régionalisation, le conseil général de Loire-Atlantique demanda officiellement à ce que le département soit rattaché à la région Bretagne, mais cette demande ne fut pas prise en compte. En juin 2001, le conseil général de Loire-Atlantique et le conseil régional de Bretagne ont voté un vœu favorable à la réunification (le conseil régional de Bretagne l'a renouvelé par une résolution en octobre 2004) et ont créé ensemble une commission mixte de coopération.

À l'unanimité, le conseil régional de Bretagne et le Conseil général de Loire-Atlantique ont voté des vœux voire des résolutions pour un fonctionnement à cinq départements (notamment le 28 juin et 3 juillet 2001, résolution du 8 octobre 2004 du conseil régional de la Région Bretagne)^[41].. Ils demandent également « d'organiser le débat public et les consultations nécessaires, puis d'initier le processus législatif permettant de réunir les cinq départements de la Bretagne historique ». Le Conseil général de Loire-Atlantique a adopté également un vœu « pour la reconnaissance institutionnelle de l'identité bretonne de la Loire-Atlantique ». Les deux conseils ont institué une commission mixte composée d'élus des deux collectivités pour mener à bien des programmes d'échanges et de coopération ^[42]

Les acteurs économiques

La Coordination des juristes de Bretagne a participé à la rédaction d'une lettre — signée le 21 mars 2008 et adressée au Président Nicolas Sarkozy — en faveur du rattachement administratif de la Loire-Atlantique.^[43]

Des entreprises soutiennent le rattachement avec, par exemple, l'association Produit en Bretagne qui regroupe les entreprises bretonnes des cinq départements^[44].

Contexte historique

La Bretagne avant les départements

Après avoir atteint son extension maximale sous le règne de Salomon au IX^e siècle, la Bretagne s'affaiblit au siècle suivant et son territoire s'amoindrit dans des conditions dont on ignore tout. Au tournant de l'an mille, « la Bretagne historique s'est fixée » : elle conservera les mêmes limites jusqu'à la Révolution française^[45].

Ces frontières coïncident exactement avec celles des départements actuels d'Ille-et-Vilaine et de Loire-Atlantique au nord de la Loire ; au sud la correspondance ne peut être qu'approximative du fait de l'existence des « marches communes », attestées à partir du XII^e siècle. Celles-ci constituent une zone transitoire entre les souverainetés bretonne, poitevine et angevine où le statut juridique d'un peu plus de 80 paroisses représente un « indéniable imbroglio »^[45].

Nantes et Rennes capitales de la Bretagne

La « capitale » du duché de Bretagne était Nantes, sous l'Ancien Régime, les deux grandes villes bretonnes se partageant les rôles : Rennes capitale politique avec le Parlement de Bretagne, et Nantes capitale économique avec les activités portuaires et le débouché de la Loire. Jusqu'à la Révolution française, le duché de Bretagne, s'il connait des régimes politiques différents (vassal de la Normandie, puis de la France et de l’Angleterre, intermède de quasi-indépendance au Haut Moyen Âge, union avec le royaume de France), reste dans les mêmes frontières. Son territoire bouge peu, correspondant à peu près à ceux de l'actuelle région Bretagne et du département de la Loire-Atlantique. La province était alors divisée en comtés (Cornouaille, Léon, Broërec, Tréguier, Penthièvre, Porhoët, Nantais, Rennais...) puis en huit baillies qui évolueront en quatre présidiaux mais aussi en neuf évêchés.

Cependant, la notion de « capitale » est sujette à caution, le sens de cette fonction est fluctuant sous l’Ancien Régime : elle peut parfois désigner la résidence favorite du souverain ou le lieu d’intronisation du Prince ; ou bien le siège fixe des institutions centrales du gouvernement ou bien le lieu des réunions périodiques des organes représentatif ; ou encore parce qu’elle est la ville la plus riche, la plus peuplée...

Aucune ville n’est établie légalement comme capitale définitive sous l’Ancien Régime. Au sens où nous l’entendons aujourd’hui, seul un État national constitutionnel dispose d’une véritable capitale.

De la Révolution française à la fin de la III^e République

À la Révolution française, les provinces sont supprimées et la Bretagne cesse d'exister en tant qu'entité administrative. En 1790, elle est divisée, comme le reste de la France, en départements. L'ancienne province se retrouve éclatée en 5 entités :

• Côtes-du-Nord (devenues Côtes-d'Armor en 1990),
• Finistère,
• Ille-et-Vilaine,
• Loire-Inférieure (devenue Loire-Atlantique en 1957),
• Morbihan.

Le régime républicain issu de la révolution de 1848 institue des « commissariats généraux » à compétence interdépartementale, qui n'auront qu'une existence éphémère. Les cinq départements bretons sont réunis sous l'autorité du commissaire général Michel Rocher, préfet de Loire-Inférieure, qui chapeaute les autres commissaires (préfets) bretons^[46].

En dehors de cette expérience ponctuelle dans le temps^[47], aucun effort n'est fait de la Révolution française au régime de Vichy pour constituer des circonscriptions supradépartementales à compétence générale. Il en existe dans une multitude de domaines particuliers : cours d'appel -celle de Rennes coiffe la totalité de la Bretagne, académies -en 1939, celle de Rennes couvre la Bretagne, la Mayenne et le Maine-et-Loire, archevêchés -l'archevêché de Rennes ne contient pas la Loire-Inférieure, qui dépend de Tours, régions militaires -ici la limite coupe en deux les Côtes-du-Nord : l'ouest du département, le Finistère, le Morbihan et la Loire-Inférieure dépendent de Nantes, l'est du département et l'Ille-et-Vilaine du Mans.^[48] En septembre 1919, les fédérations de syndicats d'initiative commencent à organiser des « régions touristiques » sur un modèle touristique, géographique et ethnographique : une région appelée « Bretagne » s'étend alors sur le Morbihan, le Finistère, les Côtes-du-Nord et l'Ille-et-Vilaine ; la Loire-Inférieure est rattachée à une région appelée « Vallée de la Loire ».

Parmi tous ces découpages sans cohérence entre eux, l'un mérite davantage d'attention, par son ambition initiale et surtout parce que son influence ultérieure sera souvent évoquée. À l'issue de la guerre naît un projet de création de régions économiques dites « groupements économiques régionaux » ou « régions Clémentel» ; les attributions d'Étienne Clémentel étant limitées (il est ministre du commerce), le projet n'a guère d'ampleur et ne vise qu'à regrouper rationnellement les 149 chambres de commerces françaises. Le découpage est guidé par les travaux de géographie scientifique de Vidal de la Blache qui avait en 1910 construit un découpage de la France en dix-sept régions autour du concept de « villes-nœuds »^[49].

Pour la Bretagne, le regroupement Clémentel aboutit à créer une très petite VI^e région économique, comprenant seulement l'Ille-et-Vilaine, les Côtes-du-Nord et le nord du Finistère. Au sud, la grande V^e région se voit attribuer la Mayenne, la Sarthe, l'Indre-et-Loire, le Maine-et-Loire, la Vendée, la Loire-Inférieure, le Morbihan et le sud du Finistère. En 1938, Finistère Sud et Morbihan sont distraits de la région de Nantes et attribués à celle de Rennes, suscitant les protestations de la Chambre de commerce de Nantes, appuyée par celles de Quimper et Lorient^[50]. L'Indre-et-Loire est au même moment disjointe de la V^e région : par voie de conséquence, les V^e et VI^e régions Clémentel dans leur état final correspondent exactement aux collectivités territoriales contemporaines^[51].

Deuxième Guerre mondiale

Un projet allemand de réorganisation administrative de la France préparé par le géographe Walter Christaller, de l'Office de planification du Commissariat du Reich, montre une Bretagne réduite à quatre départements, et la création d'une région avec Nantes comme chef-lieu qui regroupe la Loire-Inférieure, le Poitou, une partie de l'Anjou et s'étend jusqu'à la Saintonge^[52].

Au printemps 1941, le maréchal Pétain charge le Conseil national de créer une commission des provinces avec pour objectif de dessiner les limites des futures régions qui seraient instaurées une fois la guerre terminée.

Lucien Romier est nommé à la tête de cette commission d'une vingtaine de membres^[53], qui débute ses travaux le 6 mai 1941. Le 15 mai, une première carte est tracée : elle regroupe les départements français en 16 provinces. Rennes y est la capitale d'un ensemble regroupant la Bretagne, l'Anjou et le Maine. Le 23 août, la commission qui a ajourné ses travaux pendant trois mois propose un nouveau découpage, cette fois en vingt provinces, où le seul Maine-et-Loire est adjoint aux cinq départements bretons. Une dernière modification est apportée après clôture des travaux de la Commission, sur intervention du Maréchal lui-même : le Maine-et-Loire est disjoint et la Bretagne établie en province dans le cadre de son territoire traditionnel^[54].

Mais, alors même que les travaux de la commission ne sont pas terminés, le 30 juin 1941, un décret d'application de la loi du 19 avril sur l'institution des préfets de région est publié : il institue une région de Rennes, composée de quatre départements, et une région d'Angers à laquelle est rattachée la Loire-Inférieure^[55], et composée de ce département, du Maine-et-Loire, de la Mayenne, de la Sarthe et de la partie occupée de l'Indre-et-Loire^[56].

L'apparente contradiction entre ces deux productions de la même année, une « grande Bretagne » à cinq départements issue des travaux du Conseil national et une « petite Bretagne » à quatre départements comme territoire de compétence du préfet de région a été longuement analysée.

On a tout d'abord noté qu'il n'y a pas nécessairement sérieuse contradiction : l'exposé de la loi précise que « cette réforme se présente sous le double aspect du provisoire, en ce qui concerne la délimitation des régions, et de la durée (...) »^[55] ; le Maréchal Pétain a expressément souligné qu'il s'agissait de « groupements provisoires » qui « n'engageaient nullement l'avenir de la constitution des provinces »^[57].

Pierre Barral voit dans le décret de juin 1941 l'influence des « circonstances » : c'est pour lui l'existence d'un commandement de la Wehrmacht à Angers qui a joué un rôle déterminant sur le choix finalement adopté^[58]. On retrouve cette thèse des « circonstances » dans un plaidoyer du 3 septembre 1943 du préfet régional d'Angers : « Le choix d'Angers comme chef-lieu de région a été imposé par les circonstances. À la paix, Nantes reviendra à la Bretagne si les provinces sont reconstituées à ce moment-là »^[59].

S'appuyant sur ses entretiens avec Louis-Dominique Girard, chef du cabinet civil de Pétain, Hervé Le Boterf va dans le même sens, et même plus loin en distinguant l'« infortuné Maréchal » et une « administration jacobine » qui l'aura souvent « trahi »^[60]. Il attribue à des raisons très pratiques et conjoncturelles (distance de Nantes à Angers dans un pays sinistré) le découpage séparant la Loire-Inférieure du reste de la Bretagne, et reste persuadé que la volonté réelle du Maréchal était de restituer à terme à la Bretagne ses limites historiques^[61].

Les analyses de Michèle Cointet et Marc Olivier Baruch sont plus fines et circonstanciées. S'étendant longuement sur le rôle des différents protagonistes dans la mise en place de la régionalisation par le régime de Vichy, notamment Lucien Romier dont elle souligne le pragmatisme et l'intérêt pour le découpage Clémentel, Michèle Cointet souligne qu'en ce domaine il ne faut pas « assimile[r] légèrement pétainisme et Action française »^[62]. Quand il s'agit de comprendre pourquoi le décret de juin 1941 est venu s'interposer dans les travaux de la commission des provinces, M. O. Baruch met en avant les tendances autoritaires du régime et en particulier le rôle de Marcel Peyrouton : il s'agit d'instaurer un niveau efficace de commandement, en particulier en matière de ravitaillement et de répression policière^[63] ; dans le même sens Michèle Cointet parle de « résistance à la régionalisation du ministère de l'Intérieur » et même, dans un second temps, de « véritable sabotage de la réforme provinciale »^[64].

Les régions du régime de Vichy ne survécurent pas longtemps à sa chute : si une ordonnance du 10 janvier 1944 institua des commissaires régionaux de la République en reprenant presque à l'identique le découpage de Vichy, ces commissaires furent supprimés par une loi du 22 mars 1946^[65].

Sous les IV^e et V^e Républiques

La régionalisation

Sous la IV^e République, les thématiques d'aménagement du territoire et de planification prirent une place centrale, et on envisagea rapidement de nouveau la création de groupements supra-départementaux^[66].

En 1948, Jean-François Gravier publia Paris et le désert français ouvrage qui eut un retentissement important autant qu'inattendu et une influence certaine, en particulier sur le ministre Eugène Claudius-Petit. Gravier proposait un plan de découpage de la France en régions, qui organiserait une petite Bretagne à quatre départements, et une large région « des pays de l'Ouest », dont la capitale serait Angers et regrouperait les cinq départements composant aujourd'hui les Pays de la Loire mais aussi les Deux-Sèvres, la Vienne et l'Indre-et-Loire^[67]. Le plan était argumenté, son auteur soulignant que la Bretagne amputée de la Loire-Atlantique était déjà le cadre de plusieurs institutions (Comité d'expansion, Sociétés de développement et d'équipement, etc...), et écrivant : « la Loire-Atlantique n'a plus de liens économiques avec la Bretagne et se rattache maintenant aux autres pays ligériens, Anjou et Touraine »^[68].

En application d'un décret du 30 juin 1955, un arrêté en date du 28 novembre 1956^[69] délimita des « régions de programme », dont la fonction était de servir de cadre à une planification complémentaire du Plan national^[66]. Un groupe de synthèse présidé par le commissaire général adjoint au Plan, Jean Vergeot, avait été chargé d'en définir les contours^[70]. Parmi les 22 régions qu'il créa en métropole, il inclut la Loire-Inférieure dans celle des Pays de la Loire. Cette inclusion lui fut, semble-t-il, difficile à décider ^[71], mais il se basa sur des considérations économiques (échanges téléphoniques, transports, etc.)^{[réf. souhaitée][72]} pour réaliser un projet qui concernait essentiellement l'administration^[73].

Au fil du temps, ces régions furent investies de compétences de plus en plus grandes : instauration des préfets de région en 1964^[74], des établissements publics régionaux avec la loi de régionalisation de 1972^[75]. La loi de décentralisation de 1982 les érigea en collectivités territoriales, et institua l'élection de leurs conseils au suffrage universel direct^[76].

Naissance d'une revendication

Pendant cette même période, l'identité bretonne s'affirma et la position de la Loire-Atlantique dans les Pays de la Loire fut de plus en plus contestée^{[réf. nécessaire]}. Déjà dans les années 1960, la partition administrative de la Bretagne était prise à cœur : ainsi quand les maires de Rennes et de Nantes se rencontrent à Nozay, René Pleven déclare : « Le 15 novembre 1965 sera un jour historique pour la Bretagne qui a retrouvé son unité »^[77]. En 1972, le Conseil général de la Loire-Atlantique vota en 1972 un vœu mi-figue mi-raisin se prononçant pour l'intégration du département dans une région regroupant les cinq départements bretons, mais associant aussi les départements voisins^[78]. Dans les années 1970 l'opinion publique entra en jeu avec la création du Comité pour l'unité administrative de la Bretagne (CUAB) et de l'association B5, qui mobilisèrent 7000 manifestants à Nantes en 1976. Le conseil municipal de Nantes en 1980, le conseil régional de Bretagne en 1981 puis 1986 émirent des voeux favorables à l'unification de la Bretagne (à l'unanimité pour celui de 1986)^[79].

État des lieux : les découpages de la Bretagne aujourd'hui

Ce détachement administratif ne concerne cependant que certains échelons (administratifs et autres) :

• Couvrant cinq départements existent des entités bretonnes maritimes, économiques, culturelles, judiciaires (Cour d'appel et ordres professionnels), touristiques, environnementales, associatives, des coopérations inter-collectivités, des signes officiels de qualité AOC-IGP-label rouge de produits agricoles, des structures de coopération entre région Bretagne et Loire-Atlantique, etc.
• La région administrative à quatre départements est prise comme circonscription par les administrations préfectorales déconcentrées et les institutions décentralisées, les organismes consulaires, une partie des organisations syndicales, patronales ou associatives.

D'autres découpages (poste, défense...) ne recouvrent ni l'un ni l'autre de ces découpages.

Certaines structures (cour d'appel de Rennes), associations culturelles (Institut culturel de Bretagne) ou d'entreprises (Comité Régional du Tourisme, Produit en Bretagne)^[80] fonctionnent dans les limites territoriales de la Bretagne historique. Cependant, la majorité d'entre elles sont organisées dans le cadre de la région administrative.

De plus, la Loire-Atlantique s'associe aux départements bretons sur le plan culturel. Par exemple, les cinq départements ainsi que le conseil régional font partie du syndicat mixte de la Maison de la Bretagne à Paris.

Plusieurs organismes privés ne rattachent pas la Loire-Atlantique à la Bretagne :

• la Fondation de France l'inclut dans une direction régionale Pays de Loire élargie (avec l'Indre-et-Loire et les Deux-Sèvres^[81] ;
• la confédération du Crédit mutuel n'est pas organisée selon le découpage régional. Elle possède une fédération de Bretagne (Crédit mutuel de Bretagne), une fédération Poitou-Charentes-Vendée et une fédération Loire-Atlantique ;

D'autres groupes fonctionnent à l'échelle de la Bretagne et non de la Bretagne administrée (Aiguillon construction par exemple). Une structure comme Groupama Loire-Bretagne fonctionne sur six départements car elle adjoint à la Bretagne le Maine-et-Loire.

Scénarios d'avenir

Les options évoquées pour l'évolution du découpage territorial des régions de l'ouest peuvent être regroupées en trois catégories.

Le statu quo

C'est une position qu'on retrouve chez des présidents de la région Pays de la Loire, de droite ou de gauche. En 1981, Olivier Guichard déclarait : « Le découpage régional fait par M. Guy Mollet en 1956 est ce qu'il est et n'est pas parfait. Mais je pense que si l'on commence à tirer un fil, on va mettre toute la tapisserie par terre »^[82]. Le président actuel de la région, Jacques Auxiette soutient implicitement la même position puisqu'il explique en 2009 souhaiter « des coopérations régionales renforcées entre Bretagne, Pays de la Loire et Poitou-Charentes »^[83].

Une région Bretagne à cinq départements

Le rattachement de la Loire-Atlantique à la Bretagne pose alors la question du devenir de la région Pays de la Loire et plus globalement de l'organisation du Grand-Ouest français.

• Une première variante, immédiatement fonctionnelle, est le statu quo pour les autres départements de la région Pays de la Loire, dont le chef-lieu serait alors sans doute Angers. Plus guère défendue de nos jours, cette option est mentionnée pour mémoire sur le site de Bretagne Réunie^[84],[85].

• La solution qui a la préférence de Bretagne Réunie, c'est une recomposition complète des six régions de l'ouest en quatre régions, suggérée par Pierre-Yves Le Rhun : Bretagne à cinq départements, rattachement de la Vendée à Poitou-Charentes, rattachement des trois départements de la Mayenne, de Maine-et-Loire et de la Sarthe à la région Centre (la région pouvant alors être renommée « Val de Loire »), fusion des deux Normandies. Pour ses promoteurs, cette réorganisation aurait le double avantage de construire à la fois des régions plus grandes, donc plus fortes, et des régions à l'image plus cohérente, donc plus mobilisatrices^[85],[86].

Des « grandes régions »

• Plusieurs personnalités ligériennes, notamment François Fillon et Jean-Marc Ayrault ont prôné la réunion de la Bretagne administrative, des Pays de la Loire et du Poitou-Charentes pour former une région « Grand Ouest ». L'argument principal est l'utilité fonctionnelle d'une région étendue donc forte ; leur projet est critiqué au nom du risque de « dilution » d'identités régionales très clairement identifiées^[15],[19].

• La position du conseil général de la Loire-Atlantique est relativement ambiguë, puisqu'il déclare demander au gouvernement « d’initier le processus législatif permettant de réunir les cinq Départements bretons, associés aux Départements voisins qui le souhaiteraient, dans une grande Région »^[87]. Certains observateurs interprêtent cette position comme un soutien implicite aux projets de région « Grand Ouest »^[15], d'autres assurant que Patrick Mareschal, président de l'institution, est plutôt partisan d'une fusion des deux régions Bretagne et Pays de la Loire^[88].

• Le maire de Rennes, Daniel Delaveau s'est aussi prononcé pour la constitution d'une région « Grand Ouest », mais davantage centrée sur sa ville puisqu'il suggère de la constituer par fusion de la Bretagne administrative, des Pays de la Loire et de la Basse-Normandie^[89].

Notes et références

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