Dette publique

La dette publique est, dans le domaine des finances publiques, l'ensemble des engagements financiers pris sous formes d'emprunts par l'État, les collectivités publiques et les organismes qui en dépendent directement (certaines entreprises publiques, les organismes de sécurité sociale, etc.).

Le déficit public apparait lorsque les produits (les recettes fiscales essentiellement) sont inférieurs aux charges (dépenses budgétaires essentiellement) des administrations publiques. Cette différence entre les charges et les produits s’apprécie sur une période légale, généralement l'année civile. La dette publique augmente à chaque fois qu'un déficit public est financé par l'emprunt. La dette publique représente donc l'accumulation des besoins de financement des périodes successives de ces administrations.

La dette prend le plus souvent la forme d'emprunts d'État. La capacité de remboursement des emprunts contractés au titre de la dette publique par les États et les collectivités publiques est évaluée par les agences de notation financière. Les pays les moins fiables, au regard des marchés financiers et des agences de notation, peuvent avoir recours aux banques commerciales ou à des institutions internationales (Banque mondiale, Fonds monétaire international, Banques régionales de développement).

Au sein de la dette publique, on distingue la dette publique intérieure, détenue par les agents économiques résidents de l'État émetteur et la dette publique extérieure, détenue par des prêteurs étrangers. On distingue également la dette de court terme (un an ou moins), à moyen terme (jusqu'à dix ans) et à long terme (au-delà de dix ans).

La dette publique se distingue donc, en macroéconomie, de la dette des ménages ou de la dette des entreprises.

Sommaire 1 Délimitation et problèmes de mesure 1.1 Délimitation 1.2 Deux problèmes de mesures 1.2.1 Dette brute et dette nette 1.2.2 Dette « explicite » et dette « implicite » 1.2.3 Comparaison des niveaux d'endettement public des pays en fonction des définitions retenues 1.3 Dette publique et endettement intérieur total 2 Gestion de la dette publique 2.1 Objectifs 2.2 Les contrats d’échanges de taux d’intérêt (« swaps ») 2.3 Gestion de la dette publique et gestion de la trésorerie 2.4 Au niveau international 3 Histoire de la dette publique 3.1 Les conditions nécessaires à l'apparition d'une dette publique 3.2 Deux éléments structurels de la dette publique sur le long terme 3.3 Chronologie 3.3.1 Moyen Âge 3.3.2 Ancien Régime 3.3.3 XIXe siècle 3.3.4 XXe siècle 4 Analyse théorique de la dette publique 5 La dynamique économique de l'endettement public 5.1 Les variations de l'encours de la dette : impact de la dette passée, intérêt de la dette et solde primaire 5.2 Les variations du taux d'endettement par rapport au PIB 5.2.1 Taux d'endettement et taux de croissance 5.2.2 Un élément essentiel de la dynamique du taux d'endettement : l'écart entre taux d'intérêt et taux de croissance 5.3 Création monétaire et réduction de l'endettement 6 Les évolutions historiques récentes de la dette publique dans les pays développés 6.1 Baisse de l'endettement dans les années 1960 et 1970 6.2 Une forte hausse de l'endettement depuis 1980 7 Niveau par pays 7.1 En Belgique 7.2 Au Canada 7.3 En France 7.4 En Suisse 8 Notes et références 9 Voir aussi 9.1 Bibliographie 9.2 Articles connexes

Délimitation et problèmes de mesure

Délimitation

La dette publique est constituée par l'ensemble des engagements financiers des administrations publiques. Les administrations publiques recouvrent un périmètre plus large que l'État, entendu au sens strict. Dans le cas de la norme européenne de comptabilité nationale (SEC 95), elles sont définies comme l’« ensemble des unités institutionnelles dont la fonction principale est de produire des services non marchands ou d'effectuer des opérations de redistribution du revenu et des richesses nationales. [..] Le secteur des administrations publiques comprend les administrations publiques centrales, les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale^[1]. »

La dette publique n'est donc pas la dette du pays, entreprises et ménages compris, mais seulement celle de l'ensemble des administrations publiques. Cette dette est généralement calculée de manière brute : les actifs des administrations ne sont pas soustraits au passif. D'autre part, certains engagements des administrations ne sont généralement pas pris en compte, en particulier les charges futures liées aux retraites des agents publics. Les normes comptables appliquées à la dette publique sont très différentes de celles retenues pour les entreprises.

La dette publique est, le plus souvent, mesurée en pourcentage du PIB. Ce ratio est, en effet, économiquement plus pertinent que le seul encours de la dette publique. De fait, la capacité d'un État à rembourser sa dette est fonction des ressources qu'il peut mobiliser. Or celles-ci sont fonction de la taille du PIB, puisqu'elles proviennent, pour l'essentiel, de prélèvements obligatoires assis sur l'activité économique du pays. L'importance économique d'une dette publique est donc proportionnelle au PIB du pays.

Deux problèmes de mesures

Cette définition de la dette publique est parfois critiquée dans la mesure où elle ne parviendrait pas à mesurer correctement les engagements financiers de l'État^[2].

Dette brute et dette nette

Premièrement, certains économistes critiquent la convention comptable qui consiste à tenir compte de la dette brute, plutôt que de la dette nette, c'est-à-dire la différence entre les engagements financiers et l'ensemble des actifs^[3]. En effet, à côté de ses dettes, l'État possède également des actifs, à la fois financiers (actions, etc.) et physiques (terrains, etc.), qu'il faut soustraire à la dette brute pour obtenir la dette nette. La dette brute a plusieurs limites.

Tout d'abord, elle surestime le problème de la dette. Par exemple, la dette publique française au sens de Maastricht^[4] était, en 2006, de 63,6 % du PIB. Si l'on soustrait à cette dette, les actifs financiers, on obtient la dette financière nette qui n'est plus que d'environ 40 % du PIB. Et si l'on calcule le patrimoine public, en intégrant l'ensemble des actifs physiques, le solde est positif, d'environ 38 % du PIB.

Deuxième limite, elle conduit à présenter comme importantes des opérations qui sont en fait neutres pour le patrimoine public : par exemple un remboursement de dette par une vente d'actifs publics (tels que des terrains ou des participations dans des entreprises), ou inversement une nationalisation payée par une émission de dette.

Cette convention s'explique notamment par le fait que les actifs les plus caractéristiques du patrimoine public sont extrêmement difficiles à cerner (comment compter l'environnement, la biodiversité, le capital culturel de la nation, etc.) à évaluer (quelle est la valeur des armes nucléaires ?), voire inestimables (que vaut le Château de Versailles ou le contenu du Louvre ?) et très peu liquides^[5].

Ceci n'empêche pas qu'on calcule la dette financière nette des États du monde (l'OCDE le fait, par exemple).

Dette « explicite » et dette « implicite »

Deuxièmement, la dette ne retient que les engagements financiers « explicites », c'est-à-dire l'ensemble des engagements financiers que l'État s'est engagé explicitement à payer, notamment de manière contractuelle, comme ses emprunts. Cela met de côté les engagements dits « implicites », comme les retraites futures des fonctionnaires. Cette convention statistique, à l'inverse de la précédente, a tendance à sous estimer la dette publique.

Deux séries de raisons sont avancées pour soutenir cette convention.

La première est basée sur la difficulté d'évaluation^[6]. Les charges de retraites par exemple dépendent de décisions libres des agents (à quel âge prendront-ils leur retraite ?), d'évènements aléatoires (le taux de mortalité des retraités, leur nombre d'enfants, etc.), etc. Toutefois, en comptabilité d'entreprise, un engagement certain mais dont la valeur ou l'échéance sont incertaine(s)^[7] se traite par une provision (voir Retraite (comptabilité)).

La seconde série est juridique et doctrinale : contrairement à un acteur ordinaire, qui doit se conformer aux règles légales, l'État a le pouvoir de fixer et de modifier les règles. Rien n'oblige ce dernier à appliquer plus tard les règles qu'il applique aujourd'hui et, sur le plan strictement légal, l'État ne prend aucun engagement financier à l'égard de ses agents (contrairement aux engagements qu'il souscrit dans le cadre de marchés publics, par exemple). Il peut, par exemple, baisser à tout moment les pensions, ou allonger la durée de service pour bénéficier d'une pension. En d'autres termes, on peut contester jusqu'à l'existence des engagements implicites, à l'égard des agents actuellement en service, voire à l'égard des actuels retraités.

Comparaison des niveaux d'endettement public des pays en fonction des définitions retenues

Comme on le voit sur ce tableau, le niveau et l'importance relative de la dette publique entre les pays changent en fonction du type de définition retenue. Ainsi, la différence dans les niveaux d'endettement public entre la France et le Royaume-Uni est fortement diminuée si l'on considère la dette nette, où il est de 8 % du PIB, contre près de 25 % pour la dette brute. L'endettement public du Japon est divisé par deux si l'on considère la dette nette plutôt que la brute, passant d'environ 160 % du PIB à environ 80 %, en raison de l'importance des actifs financiers détenus par les administrations publiques, en particulier comme réserves pour le financement des retraites^[8].

Dettes publiques (% du PIB) en 2006 en fonction de 3 définitions différentes^[9]

Pays	Dette publique brute (Maastricht)	Dette publique brute (OCDE)	Dette publique nette (OCDE)
États-Unis	63,4 (2004)	61,8	43,1
Zone euro	68,6	74,8	48,2
dont Allemagne	67,6	69,3	48,1
dont France	63,6	71,1	37,5
dont Italie	106,5	118,2	92,1
Japon	164 (2004)	171,9	84,6
Royaume-Uni	43,1	46,6	29,6

Dette publique et endettement intérieur total

Une confusion commune consiste à confondre la dette publique avec la dette du pays. Or, l'État n'est qu'un des agents économiques et sa dette ne représente pas la dette du pays tout entier : les entreprises et les ménages s'endettent également. L'endettement intérieur total d'un pays est donc constitué de la somme des dettes des administrations publiques, des ménages et des entreprises.

Par exemple, en France, en 2007, l'endettement intérieur total était de 3 600 milliards d'euros, soit 190 % du PIB, et se répartissait ainsi :

Endettement intérieur total en France en 2008 ^[10]

	Part dans l'endettement intérieur	Endettement en % du PIB
Administrations publiques	33,5 %	63 %
Entreprises	41,5 %	78 %
Ménages	25 %	48 %
Total	100 %	190 %

De ce point de vue, la répartition dans la dette entre agents diffère entre les pays. L'Observatoire français des conjonctures économiques propose d'opposer deux modèles^[11] : un modèle anglo-saxon et un modèle européen. Dans le premier modèle, les ménages sont très endettés (leur dette représente 100 % du PIB au Royaume-Uni), épargnent peu et l'État est comparativement moins endetté. Dans le second modèle, les ménages ont un endettement limité, une épargne plus élevée et l'État est comparativement plus endetté : la France se rattache à ce modèle. Les différences dans la structure de l'endettement renverraient partiellement aux fonctions assurées par l'État : dans le second modèle, l'État assure des fonctions plus nombreuses, comme la construction de logements sociaux ou l'éducation, qu'il finance en partie par endettement. Au contraire, dans le modèle anglo-saxon, l'État intervient moins, et les ménages s'endettent pour financer les dépenses qui ne sont pas socialisées par l'État. Autrement dit, le niveau de dette publique dépendrait en partie de la répartition des activités économiques entre les agents.

Gestion de la dette publique

Objectifs

Le rôle des gestionnaires de la dette publique n’est pas de développer ou de mettre en œuvre une « politique de la dette » : ils n’ont presque aucun pouvoir sur les recettes et dépenses des administrations publiques (APU). Mais leur rôle est de gérer au mieux cette dette, c’est-à-dire de minimiser le coût de financement des APU tout en tenant compte du risque^[12] et en respectant un certain nombre de critères (transparence, etc.) :

• Minimiser le coût de la dette à court, moyen et long terme. Or les possibilités d’agir sur le coût de la dette étant d’autant plus limitées que l’horizon est court et d’autant plus aléatoires que l’horizon est long, le moyen terme est de fait privilégié. Ce coût est représenté par des flux de paiements d’intérêts et de remboursements étalés au cours du temps (de un jour (le lendemain) – sinon de quelques heures – jusqu’à 50 ans). Mais rembourser un million d’euros la semaine prochaine n’est pas du tout identique à rembourser un million d’euros dans 30 ou 40 ans, quand le PIB sera alors, en valeur, probablement beaucoup plus élevé qu’aujourd’hui : deux fois plus si la croissance et l’inflation sont très faibles ; ou trois fois ; ou peut-être dix fois si le pays connaît des crises d’inflation (et même vingt fois si le pays peut maintenir une « croissance à la chinoise » sur plusieurs décennies…).

• Minimiser les risques à court et moyen terme, en s’assurant que dans un an, deux ans ou ans, les APU puissent faire face à leurs obligations de paiement y compris le remboursement du capital et le paiement des intérêts de la dette, que les remboursements ne soient pas concentrés sur un mois ou une année particulière, etc. En théorie, il faudrait aboutir à un risque zéro de défaut (en réalité, de délai) de paiement.

Or on ne peut minimiser à la fois les coûts et les risques. Par exemple, en émettant des obligations indexées sur l’inflation (par exemple, sur un indice des prix à la consommation), ce sont les créanciers, et non les APU, qui s’exposent au risque de poussées inflationnistes et ils demanderont un taux d’intérêt d’autant plus élevé que le risque perçu est grand^[13]. De même, en empruntant à court terme, les APU peuvent prévoir précisément ce que l’emprunt leur coûtera, mais s’exposent au risque de devoir emprunter à un taux supérieur plus tard. En allongeant les échéances des emprunts, les APU se mettent mieux à l’abri des chocs économiques et financiers, mais à un coût plus élevé. Etc.

Les contrats d’échanges de taux d’intérêt (« swaps »)

Plus la maturité (finance) d’un emprunt^[14] est longue, plus le taux d’intérêt est élevé^[15]. Une méthode utilisée pour réduire le coût de la dette à court terme, quitte à en accroître le risque, est d’échanger des instruments à long terme à « taux longs » contre des instruments à court terme à « taux courts », moins élevés mais plus volatils. Ces opérations de contrats d’échanges de taux d’intérêt ou « swaps » peuvent également concerner l’échange d’instruments à taux variables contre d’autres à taux fixes – ou l’inverse. C’est aux gestionnaires de la dette de juger de l’opportunité de ces swaps, selon la situation de la conjoncture, les variations de taux d’intérêt et les prévisions tant économiques que budgétaires^[16],[17].

Gestion de la dette publique et gestion de la trésorerie

La gestion de la dette se distingue, dans de nombreux pays, de la gestion de la trésorerie de l’État (ou d’un secteur des APU), dont la « mission essentielle de s’assurer qu’il dispose à tout moment et en toutes circonstances des moyens nécessaires pour honorer ses engagements financiers »^[18]. Pour cela, les gestionnaires centralisent en permanence les prévisions de recettes et de dépenses à très court terme, pour les jours, semaines et mois suivants, parfois même à un horizon de quelques heures. Ils s’assurent que des réserves suffisantes sont disponibles, même en cas de perturbations et placent au mieux la trésorerie excédentaire. En France, les services de l’agence France Trésor (AFT) gèrent à la fois la trésorerie et la dette de l’État.

Au niveau international

Au niveau international, la Banque mondiale et le FMI fournissent une assistance à divers pays pour réformer et améliorer les techniques de gestion de leur dette. Dans ce but, ces organismes assurent des formations et ont publié des directives^[19] ; développé des outils de modélisation et de mesure des risques liés à la gestion de la dette publique^[20], ainsi que des outils d’évaluation^[21].

Un groupe de travail sur la gestion de la dette, créé en 1979, permet aux gestionnaires de la dette des pays membres de l’OCDE de dialoguer et d’échanger leurs expériences^[22]. Depuis 1990, le dialogue s’est étendu aux pays en transition et émergents^[23].

Histoire de la dette publique

Les conditions nécessaires à l'apparition d'une dette publique

Les emprunts contractés par un dirigeant politique ne constituent une dette publique que si deux conditions sont respectées. Ces conditions feront défaut, pour l'essentiel, avant l'avènement des États en Occident entre la fin du Moyen Âge et le début de la Renaissance^{[pas clair]}.

Il faut tout d'abord que la dette de l'institution publique soit conçue comme une dette proprement publique, c'est-à-dire ne se confondant pas avec les engagements financiers personnels du chef de cette institution. Autrement dit, il est nécessaire que les individus opèrent un effort d'abstraction, qui les conduit à voir dans le souverain qui émet l'emprunt l'incarnation d'une institution transcendante, l'État, à laquelle appartient seule la dette^[24]. La dette publique naît ainsi en même temps que l'État moderne : celui-ci apparaît, en effet, grâce au processus par lequel les individus différencient la personne physique du souverain et sa personne « immortelle », c'est-à-dire incarnant l'institution étatique dans sa continuité^[25]. De ce point de vue, il n'existait pas de dette publique sous l'Empire romain, puisque les empereurs s'endettaient à titre personnel^[26]. De même, en Europe, les monarques se sont initialement endettés à titre personnel : la notion de dette publique ne se dégage que progressivement, pleinement à partir du XVII^e siècle^[27].

D'autre part, comme le notent Jean Andreu et Gérard Béaur, « si l’endettement des États est ancien, le principe d’une dette reconductible, dont les créances circulent dans le public à travers un marché officiel, anonyme et régulé, bref d’une véritable dette publique, n’a pas toujours été connu et admis^[28] ». Pour qu'il existe une dette publique, il faut donc que soit réunie une seconde condition : la dette publique doit être pérenne, dépasser le financement immédiat de besoins, de même que le décès éventuel du souverain qui l'a contractée. C'est en particulier le cas lorsque les emprunts étatiques prennent la forme d'emprunts publics, de long terme, durablement cessibles sur un marché secondaire.

La dette publique apparaît ainsi véritablement dans les cités italiennes du XIII^e siècle, en particulier à Venise et Florence, en ce que les emprunts sont contractés au nom de la cité elle même, et non au nom de ses dirigeants. D'autre part, ces emprunts sont rapidement échangés sur des marchés de la dette publique, notamment les emprunts « perpétuels », inventés à cette époque, et qui donnent droit à des intérêts jusqu'à ce que le principal soit racheté par la cité^[29].

Deux éléments structurels de la dette publique sur le long terme

La dette publique est caractérisée, si on l'envisage sur le long terme, par deux éléments forts et structurants.

Premièrement, la dette publique est indissociable de l'activité guerrière des États : les États ont avant tout utilisé l'emprunt pour financer les conflits. Les conflits armés récurrents ont constitué un des éléments essentiels dans la construction historique des États occidentaux, en les contraignant à se structurer, à se bureaucratiser, et à accroître leur capacité à prélever des ressources sur leur territoire. C'est de cette nécessité que naît la taxation moderne : le suzerain féodal ne pouvait se contenter de l'assistance que lui devait ses vassaux immédiats : pour vaincre, il lui fallait des fonds, qu'il obtint en imposant directement la population de son royaume^[30]. Comme le relève Michael Mann, « la croissance de la fiscalité étatique est le produit du coût croissant des guerres^[31] ».

Or, les revenus obtenus par taxation s'avérant insuffisant, l'emprunt a constitué un moyen systématique de financement des guerres. L'emprunt a rendu ainsi possible le financement de conflits de plus grande ampleur. « Cette dynamique de la guerre et de l'endettement est donc au cœur de l'histoire européenne », comme le souligne Jean-Yves Grenier^[32]. L'importance des emprunts contractés a d'ailleurs eu pour conséquence de lisser les prélèvements fiscaux : « du XIV^e  siècle au XX^e siècle, les États qui avaient fortement emprunté pour financer les guerres ont vu s'amoindrir les fluctuations de leurs dépenses publiques, car les dettes étaient payées durant de nombreuses années au-delà de la durée des hostilités. La taxation en temps de paix en était donc la conséquence inévitable^[33] ».

Ainsi, jusqu'au XX^e siècle, ce sont les guerres, en imposant la mobilisation immédiate de très importantes ressources, qui ont conduit aux principaux accroissements de la dette publique, comme le montrent les évolutions de la dette publique au Royaume-Uni et aux États-Unis (graphiques 1 et 2). La dette a pu atteindre des niveaux extrêmement élevés, sans commune mesure avec ceux des temps de paix : ainsi la dette publique britannique a représenté près de 300% du PIB au sortir des guerres napoléoniennes, comme après la Seconde Guerre mondiale (graphique 2). De même, la dette publique américaine s'est nettement accrue à la suite des quatre principaux conflits qu'a connus le pays : la guerre d'indépendance, la guerre civile, la Première et la Seconde Guerre mondiale, où elle a atteint son sommet historique : 120% du PIB.

Deuxième élément structurant : la difficulté des États à pleinement assurer le remboursement de leur dette. « L'histoire financière des monarchies européennes est pleine de ce que l'on pourrait pudiquement appeler des discontinuités, les banqueroutes plus ou moins déguisées succédant aux tentatives des monarques de gagner non sans mal la confiance du public^[34] ». L'emprunt est, comme on l'a vu, la modalité complémentaire de l'impôt pour le financement des dépenses. Il est choisi quand l'État ne peut accroître les prélèvements fiscaux, le plus souvent en raison du refus des populations. Toutefois, le service de la dette peut atteindre des niveaux écrasants, représentant une grande part du budget de l'État : ainsi, la moitié du budget britannique est par exemple utilisé pour le service de la dette de 1820 à 1850^[35]. Ne pouvant accroître leurs ressources, incapables de rembourser leurs dettes, les États ont utilisé des techniques comme la création monétaire, la baisse imposée du taux d'intérêt de leurs emprunts, le refus de rembourser tout ou partie de leurs dettes. D'Édouard Ier expropriant puis chassant d'Angleterre en 1290 la communauté juive, se débarrassant par là de ses créanciers, au défaut de l'Argentine sur sa dette en 2001, l'histoire de la dette publique est en partie une histoire de son non remboursement complet ou partiel.

Chronologie

Moyen Âge

La dette publique apparaît dans les cités italiennes du Moyen Âge. Au XII^e siècle, les cités ont tout d'abord recours à des emprunts à court terme, à taux très élevé, et qu'elles dissimulent au public. Ces emprunts ne sont considérés que comme un moyen de faire face à un problème immédiat, et sont remboursés très vite^[36]. Toutefois, en raison du coût croissant des guerres, et de l'impossibilité d'augmenter les impôts face au refus des populations, une dette publique de long terme se développe dès le XIII^e siècle. Dès cette époque, les cités italiennes empruntent, souvent de manière forcée, des sommes importantes à long terme. Progressivement, les cités italiennes créent, durant la fin du Moyen Age, un ensemble d'institutions financières de gestion de la dette publique, promis à un avenir durable. Tout d'abord, la dette publique devient négociable sur un marché secondaire. Elle est, d'autre part, rapidement consolidée (dès 1262 à Venise), et gérée par un établissement public spécialisé (comme le Monte de Florence). La cité émet également des emprunts « perpétuels », dont le principal n'est remboursé que lorsque la cité le souhaite. Ce type de dette fut utilisé en raison de la difficulté à rembourser le principal. Le poids de la dette et de son service devient également pour la première fois considérable : l'essentiel des taxes servent à son financement à Florence au XIV^e siècle ^[37]. Au final, les cités italiennes ne payent, grâce à ce système, que des intérêts modérés, de l'ordre de 5%, bien plus bas que ceux des monarchies européennes.

Ancien Régime

L'Ancien Régime voit la diffusion de ce système à l'ensemble des monarchies européennes. Ainsi, en 1522, François I^er, émet la première rente perpétuelle de la monarchie française. Ce nouveau système va permettre aux monarchies européennes d'accroître considérablement leur dette. Avec la consolidation des États, qui emploient du personnel beaucoup plus nombreux, les guerres sont de plus en plus coûteuses et se succèdent à un rythme soutenu. Les Habsbourg d'Espagne font banqueroute en 1557, 1575, 1596, 1607, 1627 : l'or des Amériques ne suffit pas à financer les tentatives de constructions impériales. Banqueroutes et consolidations forcées deviennent des expédients habituels^[38].

L'endettement de la monarchie française s'accroît très fortement à partir du XVII^e siècle, avec l'affirmation de l'absolutisme. La monarchie française a lentement établi un système d'endettement fondé sur la vente d'offices vénaux, qui constituent en fait des dettes perpétuelles, et sur l'emprunt à travers les corps, auquel on prête à des taux beaucoup plus faibles que pour le roi directement, en raison de la confiance qu'ils inspirent. Privilèges, vénalités des offices, corps et dettes publique font ainsi système^[39]. Ce système a néanmoins une efficacité limitée, notamment en raison des très nombreuses exemptions d'impôt. La monarchie n'a donc pas les moyens de financer des guerres répétées et prolongées contre de larges coalitions. Les rois ne renoncent toutefois pas à leurs ambitions et empruntent des sommes très importantes. Les dépenses s'accroissent au fil des guerres, parfois de manière considérable, alors que les recettes n'augmentent que faiblement, et parfois s'effondrent à la suite de prélèvements trop importants (graphique 3). La crise financière est telle, à la fin du XVIII^e siècle, qu'elle est une des causes de la Révolution française.

La Grande-Bretagne qui s'affirme alors comme l'autre grande puissance européenne accroît sa dette considérablement au XVIII^e siècle (graphique 2). Entre 1688 et 1702, elle est ainsi passé de un à 16,4 millions de livres^[40]. Entre 1702 et 1714 elle triple pour atteindre 48 millions de sterling et en 1766 elle atteint 133 millions de sterling. Toutefois, elle a su mettre en place un système d'endettement moderne et efficace qui lui permet d'emprunter sans délai et à des taux d'intérêt faibles. Elle emprunte à travers la banque d'Angleterre, créée en 1694, qui est soumise au contrôle vigilant du parlement, ce qui garantit le remboursement et inspire la confiance aux créanciers. Ce système est à l'origine d'une « révolution financière » en favorisant le développement des marchés financiers et des banques privées, dont l'activité principale est la gestion de la dette publique^[41], soutenant ainsi le développement économique de la Grande-Bretagne^[42]. Ce système favorise en outre l'expansionnisme militaire de la couronne britannique, en particulier face à l'État français.

XIX^e siècle

Une évolution essentielle intervient au XIX^e siècle : les États, notamment ceux des puissances financières dominantes de l'époque, la France et la Grande-Bretagne, ne font plus banqueroute et assurent pleinement le remboursement de leur dette. La Révolution voit ainsi la dernière banqueroute (dite des deux tiers) de l'État français en 1796, qui n'a plus fait défaut sur sa dette depuis. La Grande-Bretagne rembourse, durant tout le XIX^e, l'intégralité de la dette colossale contractée aux termes des guerres napoléoniennes. La croyance dans la force et la permanence de l'État s'impose alors, renforçant la confiance des créanciers dans la dette publique. Paul Leroy-Beaulieu écrit ainsi que le crédit public se distingue du crédit privé car un État « peut être considéré comme un être éternel » ^[43]. La rente publique, sur laquelle portent la majorité des transactions boursières, devient par conséquent l'actif sans risque par excellence, qu'elle est encore aujourd'hui ^[44].

Les taux d'intérêt baissent tout au long du siècle, à mesure que diminue la prime de risque. Ils passent de 8% à 4% en France entre 1815 et 1900^[45]. Les taux d'intérêt britannique et français convergent par ailleurs, au moment où le modèle britannique est importé en France, d'abord par Napoléon, qui crée la Banque de France, puis par la Restauration. Le XIX^e est ainsi le siècle du rentier public, dont les revenus sont garantis par l'absence de banqueroute et d'inflation.

XX^e siècle

Le XX^e siècle, en raison des deux guerres mondiales, voit la dette publique atteindre des niveaux parmi les plus élevés historiquement. Cette dette sera rapidement résorbée à la suite de la Seconde Guerre mondiale, grâce à la forte croissance économique de l'après guerre.

Analyse théorique de la dette publique

La dette publique est analysée dans le cadre de la gestion temporelle des finances publiques, des transferts inter-générationnels, de la gestion des chocs (guerre, destruction d’infrastructures,...), de la démographie, du taux de croissance de l'économie, du niveau des taux d'intérêt et de l'inflation,...

Les principaux courants de la théorie économique contemporains, la synthèse néoclassique et le néo-keynésianisme, prônent la pratique d’une politique budgétaire contra-cyclique pour partiellement lisser les variations de la production liées à la cyclicité économique. Les pays de l’OCDE pratiquent avec plus ou moins de rigueur cette politique^[46]. Toutefois, les pratiques électoralistes des élus politiques peuvent conduire à la pratique de mauvaises politiques budgétaires : les gouvernements en place augmentent les dépenses publiques à l’approche des élections^[46].

Le courant de pensée keynésianisme prônait la mise en place de politiques de relance qui auraient permis d’augmenter durablement la production. Mais les échecs répétés des politiques de relance des années 1980 dans les pays développés ont amené ces derniers à cesser ces pratiques, qui avaient amené leurs endettements à des niveaux très élevés. À ces échecs pratiques constatés, Robert Barro a donné une explication théorique dans un célèbre article^[47], en 1974 : la hausse des dépenses publiques favorise l’épargne des agents économiques (en prévision de futurs impôts) et que cet effet rend inefficaces les politiques de relance (principe d’équivalence ricardienne). Néanmoins, cette conclusion théorique ne fait pas l'unanimité des économistes, notamment parce que Barro fait référence à la théorie des anticipations rationnelles, alors que les agents économiques ne connaissent bien ni les lois de l'économie, ni certaines données fondamentales, ce qui les rend (apparemment) non rationnels. En conséquence certains suggèrent que l'équivalence ricardienne doit être manipulée avec précaution, et ne peut être invoquée systématiquement comme raison de ne pas recourir à l'endettement public^{[réf. souhaitée]}.

La dynamique économique de l'endettement public

Les variations de l'encours de la dette : impact de la dette passée, intérêt de la dette et solde primaire

La dette publique de l'année est égale à la dette de l'année passée à laquelle on a soustrait le solde budgétaire. En effet, d'une année sur l'autre, la dette diminue si le solde budgétaire est en excédent : l'excédent permet de réduire la dette. Au contraire, si le solde budgétaire est en déficit, la dette augmente : le déficit budgétaire de l'année en cours s'ajoute à la dette publique du passée. La dette est ainsi le produit de l'accumulation des déficits budgétaires du passé.

Or, le solde budgétaire se décompose en deux éléments :

1. le solde primaire, c'est-à-dire la différence entre les recettes de l'année et les dépenses de l'année hors paiement des intérêts de la dette. Si ce solde est négatif, on parle de déficit primaire, s'il est en excédent, d'excédent primaire.
2. le paiement des intérêts dus sur la dette publique passée et que l'État doit rembourser l'année en cours.

Au final on a donc :

solde budgétaire = solde primaire - intérêts de la dette

et

dette de l'année = dette passée - solde budgétaire

d'où l'on déduit : solde budgétaire < 0 ⇒ dette de l'année > dette passée.

En notant SP_t le solde primaire de l'année t, r le taux d'intérêt et D_{t − 1} et D_t les dettes respectivement de l'année t − 1 et de l'année t :

et

Cette équation nous permet de voir que la dette dépend :

• de l'importance de la dette passée ;
• des taux d'intérêt ;
• du solde primaire.

Plus les taux d'intérêt seront élevés, et plus la dette passée sera grande, plus l'État devra dégager un important excédent de son solde primaire, s'il souhaite diminuer la dette publique. Cela signifie qu'il ne suffit pas à un État d'avoir un solde primaire en équilibre pour stabiliser sa dette : il lui faut aussi payer les intérêts sur sa dette passée, intérêts qui seront d'autant plus élevés que la dette passée est importante et que les taux d'intérêt sont forts. Pour que la dette soit stable, il faut donc que le solde primaire couvre au moins le remboursement du service de la dette (capital + intérêts). Si la dette passée est très grande, ou si les taux d'intérêt sont très élevés, l'État, qui doit payer de très importants intérêts, peut ne pas y parvenir : la dette va alors croître d'année en année à la façon d'une « boule de neige »: la partie de la dette passée que l'État ne peut rembourser faute de ressources propres suffisantes le sera en souscrivant un nouvel emprunt, augmentant d'autant la dette passée, voire le taux d'intérêt moyen.

Les variations du taux d'endettement par rapport au PIB

Toutefois, la matière taxable croissant avec le PIB, l'indicateur de soutenabilité le plus pertinent de la dette publique est le taux d'endettement, c'est-à-dire le rapport entre la dette publique et le PIB. L'évolution de ce ratio va dépendre, en plus des autres variables déjà identifiées, également du taux de croissance de l'économie.

Taux d'endettement et taux de croissance

Le taux d'endettement d'un pays rapporté au PIB peut baisser alors que l'encours nominal de la dette augmente : il suffit que la dette croisse moins vite que le PIB. Dès lors, le lien entre déficit et la dynamique de l'endettement n'est pas évident^[48].

Un exemple peut illustrer cet aspect^[49]. Durant les années 1990, la France et le Portugal ont connu des évolutions de leurs soldes budgétaires très proches, le solde du Portugal présentant généralement un déficit plus marqué que celui de la France (graphique 1).

Graphique 1 : Déficit budgétaire en France et au Portugal dans les années 1990

Graphique 2 : Endettement public en France et au Portugal dans les années 1990

Graphique 3 : Taux de croissance en France et au Portugal dans les années 1990

Toutefois, alors que la dette publique portugaise, mesurée par rapport au PIB, a baissé de près de 10 points du PIB, la dette publique française connaissait une très importante hausse (graphique 2). Ces évolutions divergentes du ratio d'endettement, alors même que les déficits étaient supérieurs au Portugal, tiennent dans le différentiel des taux de croissance et d'inflation des deux économies (graphique 3).

Un élément essentiel de la dynamique du taux d'endettement : l'écart entre taux d'intérêt et taux de croissance

Comme on l'a vu à la section précédente, le solde budgétaire est fonction a) du solde primaire, qui résulte directement des décisions prises par les pouvoirs publics durant l'année en cours et b) du paiement des intérêts de la dette, qui découle des engagements financiers passés. Pour un gouvernement, il est donc pertinent de connaître quel type de solde primaire il doit dégager pour maintenir ou diminuer son taux d'endettement. Ce solde primaire dépend de la différence entre taux d'intérêt et taux de croissance nominale (ou taux de progression du PIB en valeur, autrement dit la somme du taux de croissance réelle et du taux d'inflation).

En effet, à partir de l'équation à laquelle on avait abouti dans la section précédente (cf. encadré), on peut montrer qu'un État qui souhaite stabiliser son taux d'endettement doit avoir un solde primaire rapporté au PIB égal à :

La dynamique de la dette

On a : Dt = (1 + r) * Dt − 1 − SPt (1) Pour obtenir ces grandeur en proportion du PIB, il suffit de les diviser par le PIB (Yt) : Dt / Yt = (1 + r) * Dt − 1 / Yt − SPt / Yt (2) Puisque Yt = (1 + g)Yt − 1, (2) peut donc s'écrire : Dt / Yt = (1 + r) / (1 + g) * Dt − 1 / Yt − 1 − SPt / Yt (3) dt = (1 + r) / (1 + g) * dt − 1 − spt (4) spt = (1 + r) / (1 + g) * dt − 1 − dt (4') Pour que la dette publique soit stable, on doit avoir dt = dt − 1. Par conséquent : spt = (1 + r) / (1 + g) * dt − 1 − dt − 1 (5) spt = (r − g) / (1 + g) * dt − 1 (6) Dans la mesure où g est petit par rapport à 1, on peut simplifier (6) en : spt = dt − 1(r − g)

avec sp_t, le solde primaire par rapport au PIB (égal à SP_t / PIB) ; d_{t − 1}, le taux d'endettement de l'année t-1 (égal à D_{t − 1} / PIB) ; r le taux d'intérêt réel et g le taux de croissance nominal (i.e., inflation incluse, car l'inflation a sur le poids de la dette publique, le même effet que la croissance réelle).

Cette relation signifie que le solde primaire qui stabilise l'endettement dépend de la différence entre le taux d'intérêt et le taux de croissance. Plus précisément, on peut distinguer trois situations :

1. si les taux d'intérêt sont égaux au taux de croissance nominale (r = g), un solde primaire en équilibre (sp_t = 0) maintient la dette publique stable.
2. si les taux d'intérêt sont supérieurs au taux de croissance nominale (r > g), le solde primaire doit être en excédent (sp_t > 0) pour maintenir la dette stable. Si le solde primaire est simplement à l'équilibre, alors la dette s'accroît. C'est ce qu'on appelle l'effet « boule de neige » de l'endettement : d'année en année, l'endettement va augmenter de plus en plus. Dans la situation où les taux d'intérêt sont supérieurs à la somme des taux de croissance réelle et d'inflation, un État qui souhaite stabiliser son taux d'endettement est donc contraint d'avoir un excédent de son solde primaire d'autant plus important que l'écart entre taux d'intérêt et taux de croissance nominale est fort.
3. si les taux d'intérêt sont inférieurs au taux de croissance nominale (r < g), le solde primaire peut être en déficit (sp_t < 0), sans que la dette ne croisse. Si le solde primaire est simplement à l'équilibre, le taux d'endettement diminue même d'année en année.

Au final, deux relations sont importantes dans la dynamique de l'endettement^[50] :

• L'endettement peut être maintenue stable avec des déficits budgétaires d'autant plus élevés que la croissance du PIB en valeur est forte.

• L'endettement peut être maintenu stable même si les administrations publiques maintiennent en permanence des déficits primaires, pour autant que le taux de croissance soit supérieur au taux d'intérêt. Par conséquent, les variations de l'endettement dépendent très fortement de l'écart entre les taux d'intérêt et le taux de croissance. Les taux d'intérêt élevés ont donc un impact négatif sur l'endettement : s'ils sont supérieurs à la croissance nominale, ils accroissent mécaniquement la dette publique, même avec un solde primaire en équilibre. Si l'écart entre les deux est très grand, cela peut aller jusqu'à un effet « boule de neige », où l'endettement n'est plus maitrisable, sauf à dégager de très importants excédents budgétaires. Au contraire, la croissance économique réelle et l'inflation ont un impact positif sur le taux d'endettement : si leur somme est supérieure au taux d'intérêt, cela permet de diminuer le taux d'endettement, même avec un solde primaire en déficit.

Création monétaire et réduction de l'endettement

Un État peut, toutefois, diminuer son endettement par une autre méthode, aujourd'hui généralement abandonnée par les pays développés : par création monétaire. En émettant de la monnaie, les administrations publiques peuvent en effet financer le remboursement de leurs emprunts passés : on parle de monétisation de la dette (ou d'utilisation de la « planche à billet » quand on veut la dénigrer : l'État rembourse sa dette par une monnaie qu'il crée lui-même). Dans le cas où la création monétaire est confiée à une banque centrale et ne dépend pas des pouvoirs publics, l'État peut néanmoins monétiser de manière indirecte sa dette. Il lui est, en effet, possible de faire pression sur la banque centrale pour qu'elle achète, grâce à de la création monétaire, des obligations émises par les administrations publiques. Grâce à cette monnaie créée par la banque centrale, les administrations peuvent alors financer leurs dépenses.

Cette technique n’est plus utilisée dans les pays développés depuis des décennies, où les banques centrales sont indépendantes ou quasi indépendantes des États. Par exemple, en France avec la loi du 3 janvier 1973, les concours de la Banque de France aux financements publics, notamment les émissions de crédit sans intérêt, furent limités^[51], puis ils furent interdits par le nouveau statut de la Banque de France en 1993^[52], lors de la mise en place de la Banque centrale européenne. L'article 101 du traité de Lisbonne ^[53] interdit aux banques centrales de la zone Euro et à la BCE, de participer au financement des dettes des autorités publiques (institutions, états..) et oblige le recours aux 'établissements privés de crédit' .

La monétisation de la dette a été abandonnée en raison de ses conséquences économiques potentiellement négatives. En effet, il est généralement admis que le financement par émission de monnaie se fait aux dépens de la valeur de la monnaie en circulation : davantage de monnaie pour une quantité donnée de production conduit, à long terme, à de l’inflation. Les besoins de financement de l'État pourraient le conduire, en l'absence de garde-fous constitutionnels, à dépasser les bornes, enclenchant une hyperinflation destructrice pour l'économie du pays. Dans la pratique, on constate en fait que la création monétaire est depuis plusieurs décennies d'un ordre de grandeur plus élevé que la croissance de la production^[54] sans conséquence notable sur l'inflation ; toutefois elle est à l'origine de nombreuses bulles spéculatives, dans la mesure où les agents qui détiennent cet excès de monnaie sont peu enclins à l'investir dans l'économie réelle, d'une rentabilité plus faible que la plupart des instruments financiers (produit dérivé financier notamment).

Néanmoins, le principe de cette interdiction ne fait pas absolument consensus. Il subsiste un courant minoritaire^[55] qui, pour différentes raisons, soutient que la monétisation de la dette est légitime et économiquement pertinente. Parmi les raisons invoquées se trouve la conviction que la politique monétaire doit relever du pouvoir régalien et non d'intérêts privés d'une minorité, mais aussi le fait que l'emprunt sur les marchés est bien plus coûteux que l'emprunt auprès de la banque centrale : en plus de la différence des taux d'intérêt, l'État devra au système financier (banques, etc.), et marginalement à des particuliers, des intérêts qui contribueront à l'accumulation de sa dette, alors que les intérêts payés à la banque centrale contribuent au contraire à l'augmentation de la richesse publique (seigneuriage). En France, Patrick Artus (Natixis) recommande avec insistance la monétisation de la dette^{[56],[57],[58] [59]}.

En outre, même sans abandonner le principe, on observe que des exceptions sont pratiquées ; la Fed accepte les T Bonds et dans le cadre de la crise grecque de 2010, la BCE a mis en œuvre des achats de titres de dette souveraine (sur le marché secondaire pour la BCE).

Les évolutions historiques récentes de la dette publique dans les pays développés

Après une baisse de l'endettement durant les années 1960 et 1970, les pays développés ont vu leur dette fortement augmenter à partir des années 1980^[60].

Baisse de l'endettement dans les années 1960 et 1970

Durant les années 1960, la croissance était forte : (r − g) était, par conséquent, nettement négatif. Cela a permis aux États de diminuer la dette, alors même qu'ils n'avaient pas des excédents primaires importants. Durant la décennie suivante, les taux d'intérêt réels ont très fortement baissé, devenant même parfois négatifs, en raison de l'inflation. Ainsi, malgré le ralentissement de la croissance, le taux d'endettement a continué à baisser, puisque (r − g) demeurait négatif.

Une forte hausse de l'endettement depuis 1980

À partir des années 1980, le taux d'endettement a très fortement augmenté dans presque tous les pays développés. En 25 ans, dans la zone euro, il est ainsi passé approximativement de 35 % à 70 % du PIB et de 20 à 70 % en France.

Dans les années 1980, la croissance a continué à décroitre, alors que les taux d'intérêt ont fortement augmenté. L'écart entre taux d'intérêt et taux de croissance (r − g) est devenu nettement positif. Les États auraient dû dégager de forts excédents primaires pour maintenir leur taux d'endettement. Ils ne l'ont pas fait, notamment parce qu'en raison de la baisse de la croissance, ils ont utilisé les dépenses publiques pour mener des politiques de relance. C'est notamment le cas des États-Unis qui, sous Ronald Reagan, ont mené une politique très forte de baisse des impôts, alors que les dépenses publiques augmentaient.

Dans les années 1990, le taux d'endettement a continué à croître, surtout en Europe et notamment en France. En France, entre 1992 et 1997, le taux d'endettement a augmenté de près de 25 points du PIB. Cet accroissement résulte de l'augmentation de l'écart entre taux d'intérêt et taux de croissance qui atteint, en France, 6 points en 1993, et donc de la part croissant très rapidement des intérêts cumulés dans le capital restant dû. Les taux d'intérêt demeurent en effet très élevés en Europe, en raison de la réunification allemande. Or, la croissance baisse fortement durant la période : elle est même négative en France en 1993.

À partir de la fin des années 1990, et durant les années 2000, l'écart entre taux d'intérêt et taux de croissance diminue très fortement. Cela permet aux États de stabiliser ou même de baisser leurs taux d'endettement.

Niveau par pays

En Belgique

Au début des années 1990, la dette publique s'élevait à 130 % du PIB et représentait une charge de 10 % du budget de l'État. La Belgique doit obtenir une dérogation aux critères de convergence pour faire partie de la zone euro en 1999, dans la mesure ou son endettement dépasse les 100 % fixés comme limite.

Suite à d'importants efforts budgétaires, notamment pour faire face aux conséquences du vieillissement démographique sur les finances publiques, la dette a été ramenée à 100 % du PIB en 2003, et se situe à 91 % en 2009, l'objectif est de la réduire jusqu'à 60 % pour respecter le pacte de stabilité et de croissance.

En mars 2009, la dette représente 320 milliards d'euros, la plus grande partie, soit 98,2 %, est en euros et négociable, c'est-à-dire qu'elle fait l'objet d'une cotation sur un marché. Les obligations linéaires représentent 69 %, et les certificats de Trésorerie 16 %^{[61],[62],[63]}.

Au Canada

Le Canada est souvent présenté^[64] en modèle d’une réforme de l'État réussie et d’une gestion rigoureuse de sa dette publique.

Après une pointe de la dette fédérale du Canada à 68,4 % du PIB en 1994, la dette est retombée à 38,7 % en 2004, suite à une série d'excédents budgétaires dus à une politique de gestion de l'État rigoureuse (cf. politique de rigueur), inspirée des principes du libéralisme économique : en parallèle à la baisse du déficit, la part des dépenses publiques fédérales dans le PIB est passée de 19 % à 12 %, les dépenses publiques totales baissant d’environ 10 % entre 1992 et 2004^[65]. L'objectif officiel était de descendre à 25 % du PIB vers 2015, pour faire face au vieillissement de la population. Lors du vote du budget fédéral le 26 février 2008, le gouvernement fédéral avait annoncé une prévision de surplus budgétaires de plus de 10 milliards de dollars ; mais suite à la récession mondiale de 2008-2009, la dette publique du Canada est remontée à 84 % du PIB en 2010^[66].

En France

En France, depuis le milieu des années 1970, la dette publique a augmenté pour atteindre 83% du PIB fin 2010. En 2011 elle montera à 86,2% (87% en 2012). Le service de la dette devient en 2011, pour la première fois de l’histoire économique de la France, le premier poste du budget (il passe désormais devant celui de l’Éducation Nationale et la Défense) : 46,9 milliards, contre 44,5 pour l’Éducation ( 30,1 pour la Défense). Il représente maintenant un montant supérieur à celui de l’impôt sur le revenu. Comme les autres pays de la zone euro, la France doit respecter les critères de Maastricht.

Maurice Allais rapproche ce phénomène de l'interdiction faite en deux étapes (1973, 1993) à l'État d'emprunter auprès de la Banque de France, et qualifie les banquiers de "faux-monnayeurs"^[67].

En Suisse

En tant qu'État fédéral, la Suisse connait trois niveaux de financement public : fédéral, cantonal et communal. A la sortie de la seconde guerre mondiale, la Suisse, comme la plupart des pays, connait un fort taux d’endettement. Cependant, alors que des pays comme l’Allemagne ou la France épongent rapidement leurs dettes via l’inflation au détriment de leurs créanciers, le renchérissement d’après-guerre (1944 – 1961) n’est d’à peine 1,35 %. Le taux d’endettement baisse de manière soutenue jusqu’en 1965 grâce à des excédents budgétaires. Alors que la dette nominale recommence à croitre, la surchauffe économique permet à l’endettement de rester plus ou moins stable. La Suisse est fortement touchée par le premier choc pétrolier si bien qu’à la fin des années 1970, le taux d’endettement est le double de l’Allemagne ou de la France. La bonne conjoncture des années 80 et les excédents budgétaires entre 1985 et 1989 font fondre l’endettement à 32 % du PIB. La mauvaise conjoncture qui sévit entre 1991 et 1996 fait exploser la dette fédérale et cantonale. L’assemblée fédérale vote un amendement constitutionnel sur le frein à l'endettement. Le but est de garantir un équilibrage des comptes sur un cycle conjoncturel complet. Le peuple suisse accepte (à 84,7 %) cet amendement par votation en décembre 2001. La reprise économique amorcée au deuxième semestre 2003, qui perdura durant vingt trimestres, et les excédents budgétaires réalisés après 2005 permettent à la Suisse de réduire son taux d'endettement à 38,3 % en 2010.

Notes et références

Voir aussi

Bibliographie

• J. Andréau, G. Ducry-Oswald, G. Béaur et J.-Y. Grenier, La Dette publique dans l'histoire, éd. CHEFF, 2006 introduction en ligne

Articles connexes

• Déficit budgétaire et déficit public
• Déficit primaire
• Dette
• Dette souveraine
• Emprunt d'État
• Économie
• Finance
• Finances publiques
• Règle d'or budgétaire
• France :
  • Déficit de la Sécurité sociale en France
  • Déficit public de la France
  • Dette publique de la France
  • Direction du Budget
  • Solde budgétaire de l'État en France
• Autres pays :
  • Liste de pays par dette publique
  • Dette publique du Canada
  • Dette publique des États de la zone euro
  • Dette publique des États-Unis
  • Dette publique du Japon

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