Règle d'or budgétaire

« Les finances publiques doivent être saines, le budget doit être équilibré, la dette publique doit être réduite, …  » (Cicéron^[1])

Une règle d'or ou règle d'or budgétaire est une disposition inscrite dans la Constitution d'un État qui impose une ou plusieurs conditions concernant l'équilibre du budget annuel de cet État.

Définition et contenu

Les conditions constituant une « règle d'or budgétaire » peuvent concerner :

• l'ensemble du budget ou certaines de ses composantes (notamment le budget de fonctionnement) ou le niveau de la dette de l'État ;
• le budget de l'ensemble des administrations publiques, ou celui des administrations publiques centrales, ou le seul budget de l'État, ou celui des administrations de sécurité sociale, ou celui de chaque administration publique territoriales (ou certaines d'entre elles), etc..
• chaque budget annuel ou l'évolution des budgets annuels.

Plusieurs définitions peuvent être envisagées pour une « règle d'or » concernant le déficit public d'un périmètre comptable donné^[2] :

• un déficit nul, c'est-à-dire un équilibre des recettes et des dépenses sur l'année, au centime près, ou un excédent (cas du budget de l'union européenne) ;
• une valeur maximale pour un ou plusieurs indicateurs de déficit (déficit / PIB, dette publique / PIB) avec des mesures contraignantes en cas de « déficit excessif » (cas des pays membres de la zone euro, ou de la Hongrie)
• un déficit nul pour les dépenses de fonctionnement, permettant un déficit pour l'investissement, financé par l'endettement (cas du budget des administrations locales en France) ;
• une croissance du déficit inférieure ou au plus égale à celle du PIB, ou telle que le ratio entre endettement et PIB ne puisse croître ;
• une programmation pluriannuelle de retour à l'équilibre ou à une situation d'« endettement soutenable » (cas de l'article 34 de la Constitution de la France), etc.

États-Unis

« Seul un amendement à la Constitution fera le boulot. On a essayé la carotte, mais ça n’a pas marché. Avec le bâton du Balanced Budget Amendment (la régle d’or américaine), on pourra empêcher l’administration de gaspiller notre argent et de nous surtaxer, et sauver notre économie ». Ronald Reagan, 29 août 1982.

Aux États-Unis, les règles d'or budgétaires ont pris la forme de divers « amendements sur l'équilibre du budget » (Balanced Budget Amendment) adoptés par les différents États et par le gouvernement fédéral, notammment :

• le Gramm-Rudman-Hollings Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act de 1985 ;
• le Budget and Emergency Deficit Control Reaffirmation Act de 1987.

La plupart des Etats fédérés ont un tel dispositif dans leur constitution. Ce n'est pas le cas de l'Etat fédaral, ou les règles applicables dans le domaine ne sont que légales. Ainsi le «Budget and Emergency Deficit Control Reaffirmation Act» est une partie du titre 31 (Money and Finance) du «United States Code»^[3].

La loi GRH de 1985 et BEA de 1990 définissent en particulier les règles et procédures budgétaires^[4]. La loi Gramm-Rudman-Holings de 1985 a établit des objectifs annuels de déficits décroissant dans le temps et visait l’équilibre en 1991^[4].

Elle se basait sur un mécanisme selon lequel si l'estimation du déficit prévisionnel dépassait l'objectif, des coupes automatiques (juridiquement, des séquestrations), d’un montant équivalent au dépassement du seuil étaient mises en œuvre dans la plupart des dépenses discrétionnaires et dans certaines dépenses obligatoires, afin de respecter l’objectif^[4].

Comme ces procédures n'ont pas produit les résultats escomptés, elles ont en grande partie été remplacées par le Budget Enforcement Act de 1990. Cette loi a limité de manière assez stricte les dépenses discrétionnaires et a introduit le concept de « pay-as-you-go » pour les dépenses obligatoires et les revenus^[4].

De 1991 à1993, trois plafonds de dépenses discrétionnaires sont introduits (défense, international et intérieur). Le plafond est finalement unifié en 1994 et 1995. Le principe de séquestration reste de mise. Aucune séquestration n'a été mise en œuvre avant l'année 2000^[4].

La règle de pay-as-you-go se base sur la prévision d'augmentation du déficit d’une année ultérieure, et prévoit des coupes dans les dépenses obligatoires ou une augmentation des recettes dans le budget de cette année ultérieure. En cas de non respect, les programmes obligatoires sont sujets à séquestration^[4].

Mais les montants pouvant être séquestrés sont plus faibles, que ce que prévoyait la loi GRH, seuls les objectif de déficit découlant d’une mesure législative sont pris en compte^[4].

Zone euro

Dans la zone euro, les objectifs d'équilibres budgétaires des pays participants à la zone euro ont d'abord été encadrés par les textes fondateurs, avant qu'il ne soit envisagé de les décliner dans les constitutions nationales des pays participants.

Déficit excessifs

Considérant l'objectif de prévenir toute situation d'insolvabilité d'un pays participant à l'euro et afin de ne pas contraindre la politique monétaire de la zone par la politique budgétaire des États membres, les pays membres de la zone euro ont limité leur souveraineté et se sont engagés mutuellement à contraindre leur politique budgétaire et en particulier leurs déficits par un ensemble d'acte juridiques intitulés pacte de stabilité et de croissance (PSC)^[5].

Le Conseil européen s'est réuni entre 1995 et 1997, à Madrid, Florence, Dublin puis Amsterdam pour aboutir notamment à une Résolution du Conseil européen sur le Pacte de stabilité et de croissance^[6].

Cette résolution lie les États membres, le Conseil et la Commission^[6].

Ainsi, avec ce pacte, les États membres s'engagent par le traité à éviter les déficits excessifs des administrations publiques. La résolution fixe la valeur de référence limite du déficit budgétaire à 3 % du PIB, pendant la troisième phase de l'UEM^[6].

Le Pacte de stabilité et de croissance est constitué de la résolution et de deux règlements du Conseil, l'un relatif au renforcement de la surveillance des situations budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, et l'autre visant à accélérer et clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs^[6].

Le principe de procédure des déficits excessifs est organisé par l'article^[7] 126 (ex article 104 C du TCE) traité, qui considère notamment le concept de taux de déficit de référence. Cet article est précisé et clarifié par le règlement^[8] n° 1467/97 mis à jour par le règlement (CE) n° 1056/2005^[9] qui fixe notamment le taux de référence à la valeur de 3%^[5].

Sont ainsi définis des procédures de concertation, de dissuasion et de sanction^[5] qui contraignent les Etats membres de la zone euro.

La contrainte de déficit budgétaire maximum fixé à 3 % déjà mentionnée dans le traité de Maastricht est difficilement justifiable du point de vue économique. En effet la théorie de la dynamique de la dette ^[10]indique que le critère visant à stabiliser un déficit public est lié au solde primaire de la dette. Ainsi on peut très bien diminuer l'endettement avec un déficit budgétaire supérieur à 3%^[11]ou l'augmenter s'il est inférieur à 3%^[12].

Plafond de dépense

La règle d'or consistant à plafonner le montant de dépense dans la constitution est une des propositions étoile de l'alliance franco-allemande pour impulser un gouvernement économique authentique de la zone euro^[13]. L'objectif d'Angela Merkel et de Nicolas Sarkozy est que chaque pays de la zone euro ait un plafond de dépense inscrit dans la constitution avant l'été 2012.

Pour Herman Van Rompuy, président du Conseil européen, la règle d'or n'est qu'un plus dans la chasse aux déficits; elle n'est pas indispensable^[14].

«  Cela peut aider, mais le plus important, c'est qu'on le fasse »^[14]

«  En fait, les gouvernements n'ont pas besoin de cette règle, ils peuvent le faire sans une disposition constitutionnelle »^[14]

Pour la Commission européenne en revanche, le principe de budgets en équilibre est une pierre angulaire du Pacte de stabilité et de croissance du traité de Maastricht^[14], et dans la hiérarchie du droit, les traités européens sont supérieurs aux Constitutions des États^[14].

Espagne

En Espagne, le gouvernement approuve les dépenses chaque année en conseil des ministres par décret-loi et le fait ratifier par le Congreso et le Senado. L'inscription de la règle d'or n'est donc qu'une modification minime^[13].

Le lundi 29 août 2011, l' agence de notation Moody's Investors Service a publié un rapport payant dans lequel elle estime que la mise en place d'une règle d'or d'équilibre budgétaire est un facteur positif pour la note du Royaume d'Espagne. L'agence de notation aurait toutefois préféré que le déficit maximal soit une règle inscrite dans la constitution plutôt que dans une loi organique, une loi organique pouvant être changée avec la majorité absolue du parlement, en Espagne. L'agence aurait également apprécié des des mécanismes clairs de correction et de sanction en cas de déviation^[15]

Cette loi organique fixe comme objectif de limiter le déficit public à 0,4 % du produit intérieur brut avant 2020^[15].

Il est prévu de faire adopter cet article 135 de la constitution en urgence avant le 30 juin 2012, par les trois cinquièmes des voix des deux chambres parlementaires^[15]. Cette loi fait l'objet d'un consensus entre les socialistes espagnols et le parti populaire^[15]. Elle rencontre toutefois l'hostilité de certains syndicats d'employés ( CCOO et UGT ) qui réclament un référendum^[15]. Selon ces syndicats, cette règle serait à la fois une menace permanente pour les institutions de l'Etat-providence et un nouveau sacrifice inutile et erroné à l'autel des marchés^[15]. Le Mouvement des Indignés y est également opposé^[15].

Allemagne

L'article 110 de la loi fondamentale allemande de 1949 explique que les recettes et les dépenses doivent s'équilibrer. L'article 115 y ajoute que le produit des emprunts ne doit pas dépasser le montant des crédits d’investissements inscrits au budget et qu' il ne peut être dérogé à cette règle que pour lutter contre une perturbation de l'équilibre économique global.

L'Allemagne a dérogé une dizaine de fois depuis 1970 à cette règle générale et s'est endettée. Selon l'OCDE, dans une étude économique de 2008, le mécanisme ne s'est pas avéré efficace, n'ayant empêché ni la hausse du niveau d'endettement ni la mise en œuvre de mesures proconjoncturelles^[16].

L'article 109, paraphe 3 de loi fondamentale allemande établit que à partir de 2016, le déficit du budget de l'Etat ne doit pas dépasser 0,35% du Produit Intérieur Brut (PIB), contre 3% pour le pacte de stabilité^[13].

Les seize Etats fédérés ont un délai jusqu'à 2020 pour l'objectif zéro. Cette règle comporte des exceptions notamment les cas de catastrophes naturelles ou de récessions graves.

Cette règle a nécessité des années de débat pour être adoptée^[13].

Italie

Le 7 septembre 2011, la chambre des députés a voté une modification de l'article 81 de la Constitution italienne pour y introduire l'obligation de l'Etat d'équilibrer ses budgets^[13].^{[réf. nécessaire]}

En 2011, une modification de l'article 81 de la Constitution italienne est envisagée^[13].

Le 7 septembre 2011, le Sénat italien a approuvé un plan d'austérité, mais à la date du 8 septembre, ce plan n'est pas encore approuvé par les députés^[17]

Les mesures d'austérité envisagées visent notamment l'augmentation des impôts et le recul de l'âge de départ à la retraite des femmes^[17].

Après avoir annoncé ses intentions en juillet, en conseil des ministres, le 8 septembre 2011, le gouvernement de Silvio Berlusconi a adopté un projet de loi constitutionnelle dont l'objectif est d'introduire dans la Constitution une règle d'or sur la maîtrise des déficits publics. A la date du 8 septembre 2011, ce projet n'a pas encore été approuvé par le Parlement, et la Constitution n'a pas déjà été modifiée^[17].

Belgique

La Belgique est confrontée au problème institutionnel la privant d'un gouvernement rendant le formalisme de la règle d'or inopportun à ce moment^[13].

Autriche

L'Autriche ne peut modifier sa constitution que par référendum^[13].

Hongrie

L'article 36 de la Loi fondamentale de la Hongrie interdit aux députés de voter un budget "qui aurait pour résultat un endettement de l'État dépassant la moitié du produit intérieur brut". Tant que l'endettement est supérieur à ce niveau, ils ne peuvent adopter de budget "qui ne contienne pas de baisse de l'endettement d'État par rapport au produit intérieur brut". On ne peut "s'écarter" de ces deux obligations que "lors d'une période d'ordre légal particulier, dans la mesure où cela est nécessaire pour atténuer les effets causés par les circonstances exceptionnelles, ou, au cas d'une rechute durable et significative de l'économie nationale, dans la mesure où cela est nécessaire au rétablissement de l'équilibre économique national".

France

Déficit public de la France (1959-2007)^[18]

Une loi de finances en France est au niveau national encadrée par la Loi organique relative aux lois de finances. Elle est également encadrée par l'article 55 de la constitution et les traités européens.

La France en matière budgétaire s'est contrainte à respecter les critères du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) instrument dont les pays de la zone euro se sont dotés afin de coordonner leurs politiques budgétaires nationales et d’éviter l’apparition de déficits publics excessifs. Le PSC est fondé sur les articles 99 et 104^[19] du Traité instituant la Communauté européenne. Il a été adopté au Conseil européen d’Amsterdam le 17 juin 1997 et a acquis une valeur normative par deux règlements du Conseil de l'Union européenne du 7 juillet 1997.

La procédure des déficits excessifs, disposition dissuasive. Elle est enclenchée dès qu’un État membre dépasse le critère de déficit public fixé à 3 % du PIB, sauf circonstances exceptionnelles. Le Conseil Ecofin adresse alors des recommandations pour que l’État mette fin à cette situation. Si tel n’est pas le cas, le Conseil peut prendre des sanctions : dépôt auprès de la BCE qui peut devenir une amende (de 0,2 à 0,5 % PIB de l’État en question) si le déficit excessif n’est pas comblé.

La France a déjà fait l’objet de cette procédure, mais n'a pas été sanctionnée.

L'interdiction du déficit budgétaire dans la Constitution est une volonté centriste^[20]. Ainsi, dès la campagne de 2007, François Bayrou propose, lors d'une conférence de presse de mars 2007, une politique équilibrée, accompagnée de l'inscription dans la constitution de l’interdiction pour un gouvernement de présenter un budget en déficit de fonctionnement, en dehors des périodes de récession. Il souhaitait également qu'un tel engagement devienne illégal et sanctionnable, par le Conseil Constitutionnel et la cour des Comptes^[21].

La règle d'or est le nom d'un projet gouvernemental visant à inscrire dans la Constitution des règles prévoyant un retour progressif à l'équilibre budgétaire.

Un projet d'obligation d'équilibre des comptes publics, dénommé règle d'or par ses partisans, a été envisagé en 2008^[20]. Un amendement concernait l'équilibre du budget de l'État, un autre l'équilibre de la loi de financement de la Sécurité sociale, à compter de 2011^[20].

Le 9 janvier 2008, Charles de Courson et François Sauvadet ont déposé une proposition loi interdisant, les lois de Finances ne garantissant pas le financement des dépenses de fonctionnement de l'État, dès 2012. François Bayrou y a vu sa proposition dénatruée^[20]. Cette idée a été critiquée à la fois par le syndicat Force ouvrière, et par un économiste de l'OFCE^[20].

Le socialiste Didier Migaud, alors président de la commission des finances, s'est également interrogé sur l'utilité d'une règle qui pourrait être contournée^[20].

Un projet de loi de réforme constitutionnelle a déjà été adopté le 13 juillet 2011^[22]. Ce texte tendrait à instituer des lois-cadres d'équilibre des finances publiques prévoyant un rythme du retour à l'équilibre budgétaire sur au moins trois ans.

La loi-cadre d'équilibre des finances publiques serait une nouvelle catégorie de loi, qui serait inscrite dans la Constitution ; son application relèverait d'une loi organique. Cette loi viserait à encadrer la trajectoire budgétaire ; elle s'appliquerait à la fois aux budgets de l'État et de la Sécurité sociale ; des planchers de recettes et des plafonds de dépenses seraient fixés chaque année. Les budgets proposés par le gouvernement et votés par le Parlement devront se conformer à cette règle d'or, sinon ils seraient annulées par le Conseil constitutionnel.^{[réf. nécessaire]}

Selon une enquête téléphonique par sondage de l’IFOP conduite les 26 et 17 août 2011, une majorité de Français (78%) approuvaient le concept de "règle d'or" constitutionnelle (que l’IFOP définissait de façon très différente de celle adoptée par le Parlement)^{[N 1]}, mais ne croyaient pas qu'une telle règle puisse donner des résultats. La majorité estimait que le budget de l'État serait encore en déficit avec cette règle^{[N 2]}.

Suisse

Le frein à l'endettement est un dispositif en vigueur depuis 2003. Son but est de garantir un équilibrage des comptes sur un cycle conjoncturel complet. Il sert de modèle pour l'Allemagne, à partir de 2009^[23].

Union européenne

Le budget de l'Union repose sur huit principes^[24] :

• l’annualité, qui signifie que les recettes et les dépenses sont votées pour un exercice courant du 1^er janvier au 31 décembre d'une année ;
• l’équilibre, qui signifie que le budget ne peut être déficitaire ou excédentaire. Cependant, des budgets supplémentaires ou rectificatifs (BR) sont possibles ;
• l’unité et la vérité budgétaire, qui prévoit que l'ensemble des dépenses et recettes soient regroupées dans un seul document budgétaire pour l'ensemble des institutions et que tout doit être inscrit (pas de contraction de dette par exemple) ;
• l’universalité (ou "principe de non affectation"), qui signifie que les recettes ne doivent pas être affectées à des dépenses précises (un État membre ne peut demander d'affecter sa participation à une politique particulière) ;
• la spécialité qui veut que chaque crédit soit utilisé pour ce pour quoi il a été affecté ;
• un engagement de bonne gestion financière, cela sous-entend une gestion menée avec économie, efficacité et efficience;
• la transparence, qui prévoit la publication de l'établissement et l'exécution du budget et de la reddition des comptes;
• l'unité de compte, qui prévoit que l'euro est l'unité comptable (même si certaines transactions sont effectuées dans d'autres monnaies).

Voir aussi

• Frein à l'endettement
• Principe d'équilibre budgétaire

Notes et références

• Notes:

• Références:

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