Conseil de sécurité

Conseil de sécurité

Conseil de sécurité des Nations unies

Small Flag of the United Nations ZP.svg Conseil de sécurité des Nations unies
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Organe de l'ONU
Type d'organisation Organe principal
Acronymes CS
Chef Présidence tournante (mensuelle)[1]
Statut Actif
Établi 1945
Site web Site officiel
Organisation(s) parent ONU

Le Conseil de sécurité des Nations unies est l'organe exécutif de l'Organisation des Nations unies (ONU). Il a « la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationale » selon la Charte des Nations Unies et dispose pour cela de pouvoirs spécifiques tels que le maintien de la paix, l'établissement de sanctions internationales et l'intervention militaire. Certaines décisions, appelées résolutions, du Conseil de sécurité ont force exécutoire et « les Membres de l'Organisation conviennent d'accepter et d'appliquer les décisions du Conseil de sécurité ».

Il se réunit au siège des Nations unies à New York après avoir siégé dans différentes capitales, telles que Paris ou Addis Abeba. Ses membres doivent y être présents en permanence, du fait que le Conseil peut être réuni à tout moment, notamment en cas de crise exceptionnelle, ce que ne permettait pas la Charte de la Société des Nations.

Sa composition permanente n'a subit qu'une seule modification, au cours de l'année 1971, lorsque l'Assemblée générale a voté pour évincer les représentants de la République de Chine (aujourd'hui Taïwan) au profit de ceux de la République populaire de Chine. Ce choix a été fait en raison de la victoire des maoïstes durant la guerre civile chinoise, après laquelle l'ancien gouvernement qui siégeait toujours au conseil de sécurité se replia sur l'île. N'étant alors plus représentatif de la nation élue au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, il dut abandonner son siège. De telles circonstances ne sont possibles qu'avec l'accord de tous les membres du Conseil de sécurité à l'exception du membre visé, comme l'y autorise l'amendement de l'article 23 de la Charte des Nations unies.

En référence à l'article V de la Charte, le Conseil de sécurité est composé de quinze membres, dont cinq permanents (États-Unis, Royaume-Uni, France, Russie, Chine) pourvus du droit de veto et dix élus pour une durée de deux ans (renouvelés par moitié tous les ans).

Sommaire

Histoire

La première session du Conseil de sécurité s'est tenue, le 17 janvier 1946, dans le bâtiment Church House, à Londres.

Depuis, les séances du Conseil de sécurité ont lieu au siège de l'ONU, à New York.

Il fut, dès l'origine, composé de cinq membres permanents, les États-Unis d'Amérique, l'Union soviétique, le Royaume-Uni, la France et la République de Chine, à la fois, parce que ce sont les principaux vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale, et parce que représentant à ce moment-là la majorité de la population mondiale (en comptant les empires coloniaux), chacun à peu près à égalité.

Le jargon onusien utilise les acronymes P5 et P3 pour parler respectivement des 5 membres permanents du Conseil de sécurité (Permanent Five) et des 3 membres permanents occidentaux (États-Unis, France et Royaume-Uni).

Lors de l'adoption de la charte, étaient aussi prévus six membres non permanents, nombre porté à dix par un amendement adopté le 17 décembre 1963. La résolution de cet amendement fixa aussi, dans son article 3, le nombre de représentants par zone géographique.

Après son départ sur l'île de Taïwan en 1949, le gouvernement chinois en exil continua d'occuper le siège de la Chine jusqu'au 23 novembre 1971. À cette date, par la résolution 2758 de l'Assemblée générale des Nations unies le gouvernement de la République populaire de Chine prit la place de Taïwan au Conseil de sécurité ainsi que dans toutes les autres instances onusiennes.

Après la dissolution de l'URSS, le président Boris Eltsine informera par lettre le secrétaire général de l’ONU, le 24 décembre 1991, que la Fédération de Russie succède à l’Union soviétique au Conseil de sécurité, décision entérinée par le Conseil en janvier 1992.

Éléments-clés

Rôle

L'article 24 de la Charte le définit ainsi :

« Afin d'assurer l'action rapide et efficace de l'Organisation, ses Membres confèrent au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationale. »

Les attributions exactes et les modalités d'action du Conseil sont précisées dans le chapitre V (Conseil de sécurité), article 26, dans les chapitres VI (Règlement pacifique des différends) et VII (Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression), et dans certains articles du chapitre VIII (Accords régionaux).

Composition

Article détaillé : Composition du Conseil de sécurité.

En plus des 5 membres permanents, le conseil est composé de 10 membres non permanents. La résolution 1991[2] de l'Assemblée générale des Nations unies (votée le 17 décembre 1963) a fixé leur répartition de la manière suivante :

Les membres non permanents ont un mandat de deux ans ; chaque année ils sont renouvelés par moitié par un vote à la majorité des deux tiers de l'Assemblée générale ; les membres sortants ne sont pas immédiatement rééligibles.

Les membres non permanents sont :


1er janvier 2008 - 31 décembre 2009
Pays Groupe Ambassadeur
Burkina Faso Burkina Faso Afrique Michel Kafando
drapeau de la Libye Libye Afrique Jadallah Azzuz at-Talhi
Viêt Nam Viêt Nam Asie Lê Lương Minh
Croatie Croatie Europe orientale Neven Jurica
Costa Rica Costa Rica Amérique latine Jorge Urbina


1er janvier 2009 - 31 décembre 2010
Pays Groupe Ambassadeur
Autriche Autriche Europe occidentale et autres Thomas Mayr-Harting
Japon Japon Asie Yukio Takasu
Mexique Mexique Amérique latine Claude Heller
Turquie Turquie Europe occidentale et autres Baki İlkin
Ouganda Ouganda Afrique Ruhakana Rugunda

Fonctionnement

Article détaillé : Fonctionnement du Conseil de sécurité.
Le Conseil de sécurité au sein de l'ONU
  • La présidence du Conseil de sécurité est assurée pendant un mois par chaque membre selon le principe de la présidence tournante, selon l'ordre alphabétique anglais du nom de pays.
  • Le secrétariat général des Nations unies assiste à toutes les séances du Conseil et peut y intervenir, mais ne vote pas.
  • Si un État membre ne faisant pas partie du Conseil est en cause dans une question discutée, il peut assister à ces séances et y intervenir, mais ne vote pas.
  • Si un État membre faisant partie du Conseil est en cause dans une question discutée, il s'abstient de voter.

Structure

Organes subsidiaires

Comités permanents

Ils sont aujourd'hui au nombre de trois. Tous les pays du Conseil de Sécurité y participent, ce qui induit un changement régulier des représentants, du fait du renouvellement annuel de la moitié des membres non-permanents.

  • Comité d'experts chargé du règlement intérieur
  • Comité d'admission de nouveaux membres
  • Comité du Conseil de Sécurité pour les réunions hors Siège du Conseil

Comités spéciaux

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Groupes de travail

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Procédures

Toute décision du Conseil de sécurité doit être promulguée par un texte voté selon un quorum précis ; on nomme ces textes votés des résolutions. Chaque membre du Conseil de sécurité dispose d'une voix.

Il y a deux types de résolutions, celles portant sur des «questions de procédure», et… les autres. Chacune ont un quorum différent :

  • « Les décisions [...] sur des questions de procédure sont prises par un vote affirmatif de neuf membres » (article 27, alinéa 2);
  • « Les décisions du Conseil de sécurité sur toutes autres questions sont prises par un vote affirmatif de neuf de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents, étant entendu [qu']une partie à un différend s'abstient de voter » (article 27, alinéa 3).

La condition du deuxième cas sur le « vote affirmatif [...] de tous les membres permanents » est ce qu'on nomme abusivement le «droit de veto», terme qui ne s'applique pas strictement ici : le droit de veto est un droit actif et a posteriori, celui d'invalider un texte adopté. On pourrait plus justement nommer cela «droit de blocage», puisque le mécanisme, passif, permet d'empêcher a priori l'adoption du texte. Un encyclopédiste n'ayant pas pour but de réformer les usages, on reprendra ici le terme usuel de «veto».

Les résolutions du Conseil de sécurité sont des décisions à portée obligatoire, comme le précise l'article 25 de la Charte[3]:

« Les Membres de l'Organisation conviennent d'accepter et d'appliquer les décisions du Conseil de sécurité conformément à la présente Charte. »

Veto

Article détaillé : Droit de veto au Conseil de sécurité des Nations unies.

Au 13 juillet 2006, le veto a été utilisé 258 fois avec, par ordre d'importance : 122 fois par l'Union soviétique/Russie, 81 fois par les États-Unis, 32 fois par le Royaume-Uni, 18 fois par la France et 5 fois par la Chine (dont 1 fois par Taïwan lorsqu'il avait un siège au Conseil de sécurité) [4].

Pour plus de la moitié, ces vétos se firent dans la première décennie après la création de l'ONU et dans la décennie 1976-1985 : 83 et 60 respectivement, soit 143 au total. Durant les années 1996-2006 il fut utilisé 13 fois seulement, soit 2,5 fois moins souvent que dans la précédente décennie qui en compta le moins (1956-65 avec 31 vétos).

Entre 1946 et 2006, on constate une inversion entre les États-Unis et l'URSS (puis la Russie) puisque, dans les trois premières décennies, les premiers ont utilisé ce moyen seulement 12 fois (dont aucune fois dans les deux premières), contre 113 fois pour les seconds, alors que dans les trois dernières décennies les premiers en usèrent 69 fois, contre 9 fois pour les seconds (dont une seule dans la dernière décennie).

Parmi ces vétos, un bon nombre (59) furent des refus d'admission de nouveaux membres, surtout dans les deux premières décennies (membres généralement admis ultérieurement) et surtout par l'URSS.

Problèmes et dysfonctionnements

Concernant les membres du Conseil

Membres permanents

Non-représentativité

La vague de décolonisations, de la fin des années 1940 au milieu des années 1960, la progression démographique de l'Asie, de l'Afrique et de l'Amérique latine, la stagnation parallèle de l'Union soviétique (et de la CEI) et son éclatement, la stagnation de la France et du Royaume-Uni, font qu'aujourd'hui, même avec les 1,3 milliards de Chinois, ces membres permanents ne représentent en 2006 que 30% de la population mondiale, dont 20% pour la seule Chine, contre plus de 50% en 1945, dont moins de 15% pour la Chine.

Cette situation explique pourquoi une large partie des États membres, depuis les années 1970 surtout, conteste, sinon l'existence même des membres permanents, du moins le choix de ceux actuels ou le nombre de membres permanents, voire de non permanents. C'est ainsi que des pays comme l'Afrique du Sud, l'Allemagne, le Brésil, l'Égypte, l'Inde, l'Indonésie, le Japon, le Nigeria ou l'Italie souhaitent devenir membres permanents.

Veto

Une autre source de problème est la clause sur le « vote affirmatif [...] de tous les membres permanents », qui empêche régulièrement l'adoption de résolutions répondant pourtant aux critères exposés dans les chapitres VI et VII, parce qu'un ou plusieurs membres permanents désirent, pour des raisons diverses, que les questions posées ne soient pas réglées au niveau du Conseil de sécurité, notamment quand ces résolutions proposent des mécanismes coercitifs (embargos, blocus) ou des interventions directes de forces sous mandat de l'ONU.

On a encore vu cela en 2006 avec l'attaque du Liban par Israël, le non respect de ses engagements en matière nucléaire de l'Iran, et l'essai d'une bombe nucléaire par la Corée du Nord : dans chacun de ces cas l'un des membres permanents a bloqué l'adoption d'une résolution coercitive, y compris (cas de l'Iran) quand une précédente résolution avait posé une date butoir après laquelle ce type de mesures devait être pris.

Membres non permanents

Non-représentativité

La question de la représentativité des membres non permanents et de leur nombre est récurrente depuis les années 1960. L'amendement à la Charte de décembre 1963 visait précisément à corriger cela en faisant passer leur nombre de six à dix et en fixant des quotas par zones. Mais depuis, la bascule démographique et les changements géopolitiques font que certaines régions sont sous-représentées. Le groupe «Asie-Afrique», par exemple, représente 65% de la population, hors membres permanents, pour 50% des sièges, alors que l'Amérique latine représente 10% de la population et 20% des membres. Plusieurs propositions ont été faites ces trois dernières décennies, dont certaines sont exposées ci-après.

Blocage des élections

Autre problème récurrent, la concurrence pour les sièges non permanents qui entraîne quelquefois de sévères blocages. On a le cas notable, en 1979, des 155 tours de scrutin qui ne parvinrent pas à départager Cuba, soutenue par le Bloc de l'Est et la Colombie soutenue par l'Occident. C'est finalement le Mexique, plus "neutre", qui fut élu.

En 2006 on a retrouvé un problème similaire, cette fois entre un candidat réputé «mondialiste» (le Guatemala) contre un candidat réputé «altermondialiste» (le Venezuela). Après 47 tours de scrutin, au 2 novembre 2006, ni le Guatemala ni le Venezuela n'avaient réussi à obtenir les 128 voix nécessaires (deux tiers des votants à l'Assemblée Générale qui compte 192 États membres). C'est finalement au profit du Panama, candidat de consensus, que les deux pays se retireront. Le 7 novembre 2006, le Panama est élu membre non permanent au Conseil de Sécurité pour deux ans, représentant le Groupe des pays d'Amérique latine et des Caraïbes. Il a recueilli 164 voix au 48e tour de scrutin.

Concernant les résolutions

Adoption

Résolutions inadaptées

Le principal problème est lié à la situation des membres permanents. Le fait qu'un seul peut empêcher l'adoption d'une résolution, même dans le cas ou les 14 autres membres y sont favorables, induit trois phénomènes qui entravent le bon fonctionnement du Conseil de sécurité :

  • Le blocage complet d'une résolution (veto), qui a été très important durant les premiers décennies de l'ONU, alors en pleine Guerre froide;
  • Les négociations infinies qui retardent l'adoption d'une résolution, aboutissent régulièrement à des textes beaucoup moins contraignants que ne le requerrait la situation et arrivent souvent après le plus grave de la crise discutée (on en a eu l'exemple avec le Rwanda en 1994, et on l'a de nouveau avec le Darfour en 2006);
  • Les résolutions comminatoires avec date butoir, qui ne sont pas suivies d'une résolution exécutoire après cette date, ou au moins pas selon les modalités prévues par la précédente résolution (cf. pour 2006, les cas évoqués de l'Iran, d'Israël et de la Corée).
Résolutions non appliquées ou dépassées

Toujours lié au statut des membres permanents, mais aussi au manque de volonté, tant de l'ensemble (ou d'une majorité) des membres du Conseil de sécurité que de l'Assemblée générale, il arrive très souvent que des résolutions restent pendantes sur une durée importante, parfois au-delà d'un point où elles deviennent inexécutables.

Le cas le plus significatif est celui de la «crise du Moyen-Orient», terme qui désigne habituellement les divers conflits inter- ou intra-étatiques (et les situations liées) concernant les pays voisins d'Israël, que ce soit avec ce pays ou entre eux: Israël même, l'Égypte, le Liban, la Syrie, la partie palestinienne de l'ancienne Palestine mandataire et, moindrement, la Jordanie et l'Irak. C'est le sujet qui a donné lieu, depuis 1948, au plus grand nombre de résolutions : 255 sur 1718 (au 18 octobre 2006), soit environ 1 sur 7, et une moyenne de 4 par an.

La résolution 1685 du 13 juin 2006 « Demande aux parties concernées d’appliquer immédiatement sa résolution 338 (1973) du 22 octobre 1973 ». Entretemps, plus de 100 résolutions sont passées, dont au moins trois demandant la même chose.

Cas inverse : en 1975 et 1976, plusieurs résolutions ont soulevé la question du Timor-oriental; dans la dernière, en date du 22 avril 1976, « [Le Conseil de sécurité] demande au gouvernement indonésien de retirer sans plus tarder toutes ses forces du territoire » et se conclut par ces mots : « [Le Conseil de sécurité] décide de demeurer saisi de la question ». La résolution suivante sur la question est votée… le 7 mai 1999. Entretemps, l'Indonésie avait annexé de fait le Timor-oriental et en avait fait sa 27e province.

Exécution

Outre le fait que certaines résolutions comminatoires ne donnent pas suite à une résolution exécutoire, de nombreuses résolutions de cet ordre sont en fait inexécutées, ou incomplètement exécutées, parce que les États membres refusent de prêter des moyens humains, matériels et financiers suffisants pour leur exécution, ou parce que la situation a été mal évaluée et que la mission entreprise est interrompue avant que les objectifs soient réalisés.

Le cas emblématique de ces deux situations est celui de la crise somalienne de 1991 (qui est encore en cours en 2006). En mai 1992 une mission d'interposition est envoyée, mais avec des moyens humains et matériels très en dessous de ce que nécessaire dans un cas comme celui-ci, une guerre civile généralisée opposant au moins cinq factions et touchant l'ensemble du territoire: moins de 1 000 hommes et un appui logistique presque inexistant. En décembre, sous la pression des États-Unis, le Conseil de sécurité décide de mettre en place une mission plus adaptée, avec le déploiement à terme de quelques 40 000 hommes et d'un soutien logistique ad hoc.

Quelques mois plus tard, la nouvelle administration des États-Unis en place depuis janvier 1993 décide de réduire considérablement son appui et retire une grande partie de ses troupes, qui formaient l'essentiel de la mission, et de ses moyens, et en mai 1993, la réussite initiale de la mission devient l'instrument de son échec: les factions tournent à leur profit l'amélioration des infrastructures réalisée par les troupes de l'ONU, et commencent même à attaquer celles encore sur place.

Les États-Unis changent alors de nouveau de tactique et décident de redéployer des troupes, mais cette fois en dehors de la responsabilité de l'ONU, pour «faire la guerre aux factions», ce qui a pour résultat de… détruire les infrastructures reconstruites, de toucher en priorité les civils somaliens et de réinstaller la famine dans les zones les moins accessibles.

La mission continuera jusqu'en mars 1995, sans résultat autre que d'avoir permis, pendant ce «répit», le réarmement des factions, et après son départ la guerre civile reprendra au point où elle en était trois ans auparavant.

Cela illustre une des grandes faiblesses de l'ONU: elle ne dispose pas d'un corps d'intervention et d'un état-major autonomes, ce qui était pourtant prévu dans la Charte de 1945 (articles 45 à 47).

Propositions de réforme du Conseil de sécurité

Réforme de la composition

Un groupe de travail créé en 1993, a proposé en 1996 d’ajouter cinq membres permanents, dont l’Allemagne et le Japon, et trois du Tiers-Monde, ainsi que quatre nouveaux sièges de membres non-permanents, dans le but d’accroître la représentativité du Conseil ; le président français Jacques Chirac s’y était déclaré favorable dans Le Monde du 22 septembre 1996.

En 1997, les États-Unis proposèrent cinq nouveaux sièges permanents avec un système de rotation, mais refusent que le Conseil dépasse vingt membres, pour rester efficace.

Les moyennes puissances (Italie, Pakistan, ...) proposent d’augmenter le nombre de membres non-permanents.

Il semblerait que l'on se dirige plutôt vers l'ajout de six nouveaux membres permanents : Japon, Inde, Allemagne, Brésil et deux pays africains qui pourraient être l'Afrique du Sud (pays le plus prospère) et l'Égypte (qui représenterait également les pays musulmans et le monde arabe) On se retrouverait ainsi avec 21 membres dont 11 permanents représentant l'ensemble des continents et des religions. Mais ce principe, soutenu en particulier par Kofi Annan se heurte à des réticences pakistanaises (contre l'Inde), italiennes (l'Italie ne veut pas être le seul grand pays de l'Union européenne à ne pas disposer d'un siège permanent), chinoises et coréennes (contre le Japon), mexicaines et argentines (contre le Brésil) ou les pays africains francophones (contre le Nigeria qui espère bien obtenir un siège permanent).

Réforme du droit de veto

L’ancien ministre français de la défense Paul Quilès proposait en 2000 de restreindre le veto aux questions de recours à la force, et d’obliger à motiver sa mise en œuvre pour remédier à l’immobilisme.

Réforme du régime des sanctions économiques

Celles-ci sont limitées dans le temps depuis 2000 ; on est passé ainsi d’une logique punitive à une logique incitative.

Des obstacles importants demeurent pour une réforme en profondeur du Conseil de sécurité. La procédure de révision de la charte est en effet très contraignante : elle est prévue par l'article 109 de la Charte. Un vote à la majorité des deux tiers de l’Assemblée générale des Nations Unies est nécessaire afin de réunir une Conférence générale des membres des Nations Unies . La conférence recommande des modifications de la Charte qui entreront en vigueur lorsque 2/3 des États membres les auront ratifiées, conformément à leur droit interne, les cinq membres permanents compris.

Références

  1. ↑ Présidence du Conseil de sécurité en 2009
  2. ↑ (fr) Résolutions adoptées sur les rapports de la Commission politique spéciale [pdf]
  3. ↑ (fr)Avis consultatif [pdf] de la Cour internationale de justice du 21 de juin de 1971 sur la Namibie, p. 113:
    « On a soutenu que l'article 25 ne s'applique qu'aux mesures coercitives prises en vertu du chapitre VII de la Charte. Rien dans la Charte ne vient appuyer cette idée. L'article 25 ne se limite pas aux décisions concernant des mesures coercitives mais s'applique aux «décisions du Conseil de sécurité» adoptées conformément à la Charte. En outre cet article est placé non pas au chapitre VII mais immédiatement après l'article 24, dans la partie de la Charte qui traite des fonctions et pouvoirs du Conseil de sécurité. Si l'article 25 ne visait que les décisions du Conseil de sécurité relatives à des mesures coercitives prises en vertu des articles 41 et 42 de la Charte, autrement dit si seules ces décisions avaient un effet obligatoire, l'article 25 serait superflu car cet effet résulte des articles 48 et 49 de la Charte. »
  4. ↑ (en)Subjects of UN Security Council Vetoes et Changing Patterns in the Use of the Veto in the Security Council

Voir aussi

Liens externes

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Conseil de sécurité des Nations unies
Fonctionnement du Conseil de sécurité Présidence du conseil de sécurité des Nations Unies • Droit de veto au Conseil de sécurité des Nations unies
Drapeau des Nations unies
Composition du Conseil de sécurité
Membres permanents Chine • États-Unis • France • Royaume-Uni • Russie
Fin du mandat : 31 décembre 2009 Burkina Faso • Costa Rica • Croatie • Libye • Viêt Nam
Fin du mandat : 31 décembre 2010 Autriche • Japon • Mexique • Ouganda • Turquie
Résolutions du Conseil de sécurité Liste des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies
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Secrétariat SMG • OCHA • OLA • OIOS • DSS • DGACM • DAES • DPA • DOMP • DDA
Cour internationale de justice Tribunal administratif des Nations unies • Tribunal international du droit de la mer
Traités, conventions et déclarations Déclaration des Nations unies • Résolution de l'Assemblée générale des Nations unies • Résolution du Conseil de sécurité des Nations unies • Déclaration des droits de l'enfant • Convention internationale des droits de l'enfant • Convention des Nations unies sur le droit de la mer
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