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Autorité administrative indépendante en France
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Portail Droit administratif En France, la notion d'autorité administrative indépendante (AAI) est apparue dans les années 1970, sans jamais être clairement définie par la loi ou la jurisprudence. La plupart des États modernes disposent d'autorités administratives indépendantes ou d'équivalents (agences indépendantes ou agences régulatrices (en) (regulatory agencies ou independant regulatory commissions) aux États-Unis, quangos (quasi non-governmental organisation ou « organisation quasi-non gouvernementale ») dans les pays du Commonwealth, etc.)
Selon le Conseil d’État, les autorités administratives indépendantes sont des « organismes administratifs qui agissent au nom de l'État et disposent d'un réel pouvoir, sans pour autant relever de l'autorité du gouvernement » [réf. nécessaire].
Sommaire
Caractérisation
Faute de définition précise, on peut caractériser une autorité administrative indépendante par trois critères.
Autorité
Une autorité administrative indépendante peut prendre des décisions exécutoires, ce qui la distingue des juridictions, dont les décisions ont l'autorité de la chose jugée, et de l'administration consultative, ne donnant que des avis. Néanmoins, une autorité administrative indépendante peut posséder également des compétences juridictionnelles et consultatives, comme la Commission bancaire.
Le pouvoir réglementaire qui peut être attribué à certaines AAI pourrait venir concurrencer celui du Premier ministre, il doit donc être selon le Conseil constitutionnel limité à un domaine précis[1]. Son pouvoir ne s’apparente pas à un pouvoir réglementaire autonome mais au seul pouvoir d’exécution des lois, et il est de plus utilisé dans un but de régulation. Cette notion de régulation manifeste la volonté pédagogique des AAI qui veulent échapper au vocabulaire du contentieux mais cache souvent de vraies décisions administratives.
Administrative
Selon le rapport du sénateur Gélard sur les AAI[2], la nature administrative de celle-ci signifie que, si celles-ci ne sont pas soumises à un pouvoir hiérarchique ministériel, elles agissent cependant au nom de l'État et engagent sa responsabilité. En outre, d'après ce même rapport, « le mode de désignation de nombreux membres de ces autorités, qui fait appel aux autorités politiques (président de la République, présidents des assemblées, Premier ministre, ministres) et aux plus hautes autorités juridictionnelles, contribue également à leur donner un caractère administratif ».
La plupart des autorités administratives indépendantes en France font généralement partie intégrante de l’État et ne sont pas des établissements publics dotés de la personnalité morale. En conséquence elles n'ont le plus souvent pas de patrimoine, ne peuvent agir en justice, ni conclure un contrat.
Toutefois, la loi peut leur donner certains éléments de la personnalité comme le pouvoir de recruter ses agents ou une autonomie financière qui résulte du fait que les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne lui sont pas applicables[3]. Le critère de la personnalité morale fait donc l'objet d'un débat: par exemple, l'Autorité des marchés financiers, définie comme autorité publique indépendante par l'article 2 de la loi n°2003-706 du 1er août 2003, est souvent considérée comme une AAI[4], mais possède la personnalité morale.
Indépendante
Bien qu’à l’intérieur de l'État, « l'indépendance de l'autorité implique d'abord l'absence de toute tutelle ou pouvoir hiérarchique à son égard de la part du pouvoir exécutif. Une AAI ne reçoit ni ordre, ni instruction du Gouvernement »[5]. Cette indépendance est voulue par l'État pour offrir une crédibilité et une légitimité à ces organismes évoluant dans des domaines sensibles ou soumis à des changements économiques et juridiques importants tels que les processus de déréglementation et d'ouverture à la concurrence. Cette indépendance s'entend sur deux plans :
- indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. En effet, la tâche de régulation de certains secteurs sensibles ou sujets à des changements économiques ou juridiques n'est pas compatible avec une gestion politique des dossiers.
- indépendance vis-à-vis des acteurs ou des entreprises du secteur concerné. Il s'agit ici d'éviter le phénomène de capture du régulateur par certains intérêts afin de maintenir une capacité impartiale d'arbitrage et de régulation. De surcroît, dans le cas de la régulation économique de certains secteurs, la création d'une AAI tient à la nécessité de séparer la fonction de régulateur de la fonction d'actionnaire réunies au sein de l'État dans un secteur que l'on a ouvert à la concurrence, mais où la place dominante reste occupée par une entreprise publique dont l'État détient encore la majorité des parts. C'est le cas par exemple de l'énergie avec les entreprises EDF et GDF-SUEZ. Au regard de cette seconde exigence, la loi française reste néanmoins lacunaire. Mme Marie-Anne Frison-Roche relève ainsi que les lois relatives aux AAI « surabondent en dispositifs pour protéger les autorités administratives indépendantes contre l'intrusion du Gouvernement mais, d'une part, les rapprochent relativement peu du Parlement et, d'autre part, les protègent relativement peu de la mission des entreprises ou groupes de pression concernés par leur action »[5].
Cette indépendance se traduit ensuite :
- dans la composition de l'autorité, généralement collégiale. Les membres du collège bénéficient en outre d'un mandat irrévocable. Le Conseil d'État a retenu cette exigence même en l'absence de texte [6].
- par une indépendance fonctionnelle, dont le Conseil d'État estime qu'elle tient davantage à l'adéquation des moyens de chaque autorité à ses missions qu'à l'attribution de ressources propres[5].
Statut
Composition-fonctionnement
- Leur composition est le plus souvent collégiale, sous l'autorité d'un président élu en leur sein ou nommé, mais elles peuvent être représentées par un individu, comme dans le cas du Défenseur des enfants, du Médiateur de la République, du Médiateur du cinéma ou du Médiateur national de l'énergie[7].
- Elles bénéficient généralement de relais dans les administrations intéressées ou de délégués à l'échelon déconcentré, comme ceux du Médiateur de la République.
- Les modalités de leur saisine sont variables : elles peuvent être saisies directement par un particulier (Cnil, Médiateur national de l'énergie), par des parlementaires (Médiateur de la République) ou après une procédure juridictionnelle préalable (Cada).
Domaines d'intervention
Le législateur les a multipliés, notamment dans les années 1970 et 1980. Elles sont aujourd’hui présentes dans de nombreux domaines, mais interviennent particulièrement dans :
- La régulation économique et financière ;
- L’information et la communication ;
- La défense des droits des administrés contre la « mal administration ».
Liste des AAI
Cette liste n'est pas limitative.
Reconnues explicitement par la loi
Pour retrouver les qualifications dans la loi, on se reportera à la liste des autorités administratives sur le site Légifrance[4].
- Autorité de sûreté nucléaire (ASN), créée en 2006
- Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)
- Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA)
- Comité consultatif national d'éthique (CCNE)
- Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES), qui remplace le Comité d’évaluation des EPCSCP (établissements publics à caractères scientifique, culturel et professionnel) et le Comité national d'évaluation de la recherche (CNE) mis en place par la loi Savary de 1984
- Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE)
- Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)
- Commission d'accès aux documents administratifs[8] (CADA)
- Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques[9] (CNCCFP)
- Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS)
- Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN)
- Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPCD)
- Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA)
- Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS)
- Médiateur de la République
- Défenseur des enfants
D'après les critères du Conseil d'État
Le rapport du Conseil d'État de 2001 a reconnu certaines autorités comme étant des AAI[10].
- Commission centrale permanente
- Commission paritaire des publications et agences de presses
- Conseil supérieur de l'agence France-Presse
- Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l’élection du Président de la République
- Commission des sondages
- Commission des infractions fiscales
- Bureau central de tarification
- Médiateur du cinéma
- Comité des établissements de crédit et des entreprises d’investissements (CECEI)
- Commission des participations et des transferts
- Conseil de la concurrence
- Commission nationale de l'équipement commercial (CNEC)
- Commission de régulation de l'énergie (CRE)
- Commission centrale permanente compétente en matière de bénéfices agricoles
- Commission bancaire
- Commission de la sécurité des consommateurs (CSC)
- Commission pour la transparence financière de la vie politique
Autorité publique indépendante
Une autorité publique indépendante est une autorité administrative indépendante (AAI) dotée de la personnalité juridique lui accordant le droit d'ester en justice, de contracter, etc.
Liste des API
- Agence française de lutte contre le dopage (ALFD)
- Autorité des marchés financiers (AMF)
- Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM)
- Haute autorité de santé (HAS)
- (en prévision) Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI)
Notes et références
- ↑ « Le Conseil constitutionnel a rappelé sa jurisprudence constante qui veut que l'article 21 ne fait pas obstacle à ce que le législateur confie un pouvoir réglementaire à une autorité autre que le Premier ministre, "à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu", condition qu'il a estimé remplie en l'espèce. », Cahiers du Conseil constitutionnel n° 2, deuxième semestre 1996. Voir aussi la Décision n° 96-378 DC du 23 juillet 1996
- ↑ Rapport n° 404 (2005-2006) de M. Patrice Gélard, tome 1, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation.
- ↑ l'Autorité des marchés financiers et l'Autorité de contrôle des assrurances et des mutuelles disposent toutes deux d'une autonomie financière qui repose sur une contribution forfaitaire prélevée sur les chiffres d'affaire des entreprises du secteur régulé
- ↑ a et b Cf. la liste des autorités administratives indépendantes de Légifrance, au 18 décembre 2006
- ↑ a , b et c Rapport de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation sur les autorités administratives indépendantes, par M. Patrice Gélard, Sénateur, Tome 1
- ↑ Le Conseil d'État a ainsi jugé que le gouvernement ne pouvait légalement mettre fin avant terme au fonctionnement du président d'une AAI en raison de son accession à la limite d'âge dans son corps d'origine ; arrêt Ordonneau du 7 juillet 1989. Néanmoins, cette exigence est parfois remise en cause. Ainsi, la loi du 7 décembre 2006 a-t-elle introduit une possibilité de révocation d’un membre du collège de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), par décret en conseil des ministres pris sur proposition du collège, ou sur proposition du président d’une des commissions parlementaires compétentes en matière d’énergie. Cette disposition revient partiellement sur le principe d’irrévocabilité des membres de la CRE établit par la loi du 10 février 2000
- ↑ Le Médiateur national de l'énergie a été institué par la loi du 7 décembre 2006
- ↑ Article 20 de l'Ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques
- ↑ Article 7 de l'Ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale
- ↑ Cf. Rapport public 2001 : Les autorités administratives indépendantes
Bibliographie
- Conseil d'État, Les autorités administratives indépendantes, rapport public de 2001
- Patrice Gélard, Rapport sur les autorités administratives indépendantes, Office parlementaire d'évaluation de la législation, juin 2006
Liens externes
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