Dilemme de Treffin

Harry Dexter White (à gauche) et John Maynard Keynes en 1946. Ils furent les deux protagonistes principaux de la conférence tenue à Bretton Woods.

Les accords de Bretton Woods sont des accords économiques ayant dessiné les grandes lignes du système financier international après la Seconde Guerre mondiale. Leur objectif principal fut de mettre en place une organisation monétaire mondiale et de favoriser la reconstruction et le développement économique des pays touchés par la guerre.

Ils furent signés le 22 juillet 1944 à Bretton Woods aux États-Unis après trois semaines de débats entre 730 délégués représentant l’ensemble des 44 nations alliées. Il y avait également un observateur soviétique.

Les deux protagonistes principaux de cette conférence ont été John Maynard Keynes, qui dirigeait la délégation britannique, et Harry Dexter White, assistant au secrétaire au Trésor des États-Unis, qui avaient tous deux préparé un plan d'ensemble. Le plan Keynes fut ébauché dès 1941 et préparait un système monétaire mondial basé sur une unité de réserve non nationale, le bancor. La partie américaine mettait en avant le rôle de pivot du dollar américain et proposait plutôt de créer un fonds de stabilisation construit sur les dépôts des États membres et une banque de reconstruction pour l'après-guerre.

Au final, c'est la proposition de White qui prévalut, organisant le système monétaire mondial autour du dollar américain, mais avec un rattachement nominal à l'or.

Deux organismes ont vu le jour lors de cette conférence, qui sont toujours en activité :

• la Banque mondiale (BM) formée de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et de l'Association internationale de développement (IDA)
• le Fonds monétaire international (FMI)

Un troisième organisme aurait dû être créé, chargé du commerce international. Mais en l'absence d'accord, il ne verra le jour qu'en 1995 avec la création de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) après les cycles de négociations de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT).

Contexte historique

L'étalon-or jusqu'à la guerre de 1914

Depuis la révolution industrielle, le système monétaire international est essentiellement basé sur l'or. Toutes les monnaies ne sont pas convertibles, mais compte tenu des sphères d'influence et du rôle déterminant de la livre sterling, l'étalon-or permet un grand développement du commerce international et des échanges sans crises majeures.

Cet étalon-or permet d'assurer une confiance dans les monnaies émises en billets. Néanmoins, l'existence des deux Guerres Mondiales induit un financement des États par la création monétaire, ou "planche à billets", ce qui crée de l'inflation et donc une défiance devant la monnaie en billet. Dans les cas extrêmes du début du XXe siècle, la parité or-billet est abandonnée et provoque de l'hyperinflation.

Pour John Maynard Keynes, l'étalon-or n'est pas un système autorégulateur^[1] mais dépend de la volonté des politiques de respecter ses règles et aussi de la capacité d'un pays puissant à les faire appliquer. Or après 1914, l'Angleterre n'a plus les moyens d'assumer ce rôle et les États-Unis n'en ont pas le désir. Par ailleurs, l'étalon-or fait reposer l'ajustement sur les pays qui ont des balances de paiement déficitaires^[2] or, Keynes, ce sera un de ses objectifs à Bretton Woods, veut que le rééquilibrage soit assumé à la fois par les pays déficitaires et par les pays excédentaires.

Les difficultés de l'après Première Guerre mondiale

La Première Guerre mondiale crée des pertes matérielles et humaines considérables qui ont des conséquences économiques majeures. L'endettement s'est considérablement accru. Beaucoup de pays ruinés n'ont plus d'or. Beaucoup de monnaies sont inconvertibles. Une première historique de flottement des monnaies s'instaure de facto qui aura parfois des conséquences extrêmement fâcheuses comme l'épisode d'hyperinflation allemand.

Les accords de Gênes de 1922 créent un système d'étalon de change-or qui permet aux États d'émettre de la monnaie non plus en contrepartie d'or mais de devises convertibles en or. Ce système s'avère instable. Précédemment, on savait que Londres garantissait le système. Ensuite il y eut concurrence entre plusieurs places, chacune prétendant présenter la meilleure garantie de remboursement en or. Le système monétaire international s'en est trouvé fragilisé à la veille de la plus grande crise économique du XX^e siècle.

La panique générale suivant la crise de 1929

La crise boursière puis bancaire qui frappe les États-Unis provoque l'explosion du système d'étalon change-or, chaque pays cherchant son salut dans des mesures de protection nationale.

En 1931, l'Allemagne établit un contrôle total des changes, la Grande-Bretagne suspend la convertibilité de la livre en or et crée la zone sterling, le Japon suspend la convertibilité du yen en or et instaure un contrôle total des changes. En 1933, les États-Unis suspendent la convertibilité de leur monnaie en or et créent une Zone dollar. En 1934, ils dévaluent de plus de 40% le dollar par rapport à l'or. La France abandonne la convertibilité du franc en or en 1936.

En dépit de tentatives d'ententes entre pays, et notamment de certains pays européens pour constituer un « Bloc-or », c'est la mort du système de l'étalon change-or de Gênes et une des causes de l'ampleur et de la durée de la crise de 1929. Des politiques nationales incohérentes transforment une récession économique survenue aux États-Unis en dépression économique mondiale.

Les politiques des différents gouvernements de l’époque, utilisant les dévaluations monétaires pour améliorer la compétitivité de leurs exportations en vue de réduire le déficit de leurs balances commerciales, accélérèrent les spirales déflationnistes et eurent pour conséquence une plongée des revenus nationaux, un rétrécissement de la consommation, un chômage de masse et un déclin global du commerce international. Les échanges commerciaux devinrent alors limités à des échanges entre zones ou pays utilisant la même monnaie (échanges entre pays et leurs colonies par exemple). Cela eut pour effet d’entraver les flux financiers internationaux et de limiter les investissements, prolongeant d'autant la sous-activité générale.

Poser les bases économiques d'une paix durable

Les économistes américains qui ont bâti le système de Bretton Woods étaient profondément marqués par les écrits de Keynes et d'autres auteurs pour lesquels le traité de Versailles avait échoué parce que ses soubassements économiques étaient inadéquats^[3]. Pour eux Woodrow Wilson en établissant la Société des nations s'était occupé que des problèmes politiques et avait oublié que la paix dépendait également des problèmes économique. En 1945, Henry Morgenthau, le ministre des finances de Franklin Delano Roosevelt déclarera à ce sujet : « les mesures collectives pour sauvegarder les peuples du monde de ce qui menace la paix, ...ne doivent pas être basées seulement sur une machinerie internationale pour gérer les disputes et prévenir les agressions, mais aussi sur une coopération économique entre les nations visant à prévenir et supprimer les désajustements sociaux et économiques .. »^[4]

Les objectifs américains de la conférence de Bretton Woods

Lorsque les perspectives de victoire se précisent, les Alliés réfléchissent à un nouveau système permettant d'éviter d'une part les secousses monétaires internationales qui avaient suivi la Première Guerre mondiale et d'autre part les erreurs qui avaient transformé la crise de 1929 en grande dépression. Politiquement, les États-Unis craignent que les pays européens ayant le plus souffert de la guerre deviennent des lieux de révolte et offrent un terreau au communisme et au socialisme.

L’économie américaine sort de la guerre confortée dans sa position d’économie la plus puissante au monde, avec une industrie en croissance rapide et ayant accumulé de nombreux capitaux. Les États-Unis n’avaient pas été touchés par les ravages de la guerre et s’étaient enrichis en vendant des armes aux autres Alliés et en leur prêtant des fonds. La production industrielle de 1945 a doublé par rapport à ce qu’elle était juste avant la guerre. En comparaison, l’Europe et l’Extrême-Orient sont ruinés militairement et économiquement.

Au sortir de la guerre, les États-Unis disposent de la plus grande partie des capitaux mondiaux et dominent la production manufacturière et les exportations. Ils produisent la moitié du charbon, les deux tiers du pétrole et plus de la moitié de l’électricité au niveau mondial. Ils sont en mesure de produire de grandes quantités de navires, d’avions, de voitures, de produits chimiques, d’armes et d’autres produits manufacturiers. De plus, 2/3 des réserves mondiales d’or sont détenues par les Américains.

Les États-Unis décident donc d'organiser en 1944 une conférence dont le but est de créer un système monétaire capable de fournir un cadre solide à la reconstruction et à l'expansion économique du monde libre, en faisant des États-Unis et du dollar les piliers de la nouvelle architecture économique. Ils vont jouer respectivement les rôles que jouaient le Royaume-Uni et la livre avant la guerre de 1914.

Les apports de l'Accord

Le système monétaire international

Le retour à l'étalon-or est impossible. Le système d'étalon de changes-or multi-polaire a montré ses limites. Les représentants des États créent un Gold-Exchange Standard fondé sur une seule monnaie, le dollar américain : toutes les monnaies sont définies en dollar et seul le dollar est défini en or. Le rattachement à l'or, sur la base de 35 dollars américains l'once d'or, suppose qu'il n'y aura pas de dérapage incontrôlé de la part des États-Unis et qu'ils chercheront à maintenir la valeur « réelle » de leur monnaie.

Dans ce système, les différentes monnaies nationales (autres que le dollar américain) ont un taux de change fixe mais ajustable en cas de besoin sous réserve de l'accord des partenaires. Le Fonds monétaire international est créé. Il a pour but de surveiller les politiques nationales pour vérifier qu'elles ne dérapent pas et d'intervenir en cas de crises de change pour fournir de la liquidité au pays concerné moyennant la mise en place d'une politique de redressement. On pense que ces disciplines éviteront les dévaluations compétitives et autres pratiques malthusiennes qui avaient eu des effets si néfastes dans les années 1930.

Une règle implicite est qu'on ne demande pas la conversion des dollars américains en or. Tous les dollars américains qui entrent dans un pays servent donc à la création de monnaie locale tout en étant le plus souvent replacés auprès du Trésor américain. Du dollar dépend désormais la croissance et l'inflation mondiales.

Ce système servira de cadre aux Trente Glorieuses, cette période qui, de 1945 à 1974, verra le décollage économique et l'opulence du monde occidental.

Les Institutions de Bretton Woods

Les accords ont donné naissance à deux organismes internationaux :

• la Banque internationale pour la reconstruction et le développement ou BIRD, aujourd'hui l'une des composantes de la Banque mondiale ;
• le Fonds monétaire international ou FMI.

Un organisme visant à réguler le commerce international devait également voir le jour, cependant les États n'ont pu se mettre d'accord sur sa définition exacte. Aussi, c'est une série d'accords qui est née de cette volonté de réguler le commerce : les accords du General agreement on tariffs and trade (GATT), formalisés en 1947 et modifiés par la suite sous forme de cycles. Au terme de l'accord de Marrakech, le 1^er janvier 1995, le GATT a été doté d'une personnalité morale officielle : l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

Alors que le GATT dépendait de l'Organisation des Nations unies (ONU), l'OMC elle, n'y est plus soumise puisqu'une partie de leurs objectifs respectifs sont en contradiction, ce qui permettra à l'OMC d'élaborer ses propres règles.

La fin du système monétaire de Bretton Woods

Aucun contrôle n’ayant été instauré par les accords de Bretton Woods sur la quantité de dollars américains émis, les États-Unis ont la possibilité de ne pas respecter leurs engagements envers les comptes extérieurs. Jusqu'en 1958, il y a famine de dollars. Puis la situation se retourne. Une inflation de dollars se produit notamment du fait des dépenses considérables de la guerre du Viêt Nam et de la course à l'espace. Les pays qui exportent le plus vers les États-Unis accumulent d'immenses réserves en dollars qui donnent lieu à autant d'émissions dans leur propre monnaie, alimentant une inflation de plus en plus inquiétante.

Techniquement, c'est la République fédérale d'Allemagne, très sensible en matière d'inflation, qui met fin aux accords de Bretton Woods en cessant de mettre en œuvre ses dispositions. Les demandes de remboursements des dollars excédentaires en or commencent. Les États-Unis ne veulent pas voir disparaître leur encaisse-or. Ils suspendent la convertibilité du dollar en or le 15 août 1971. Le système des taux de change fixes s'écroule définitivement en mars 1973 avec l'adoption du régime de changes flottants, c'est-à-dire qu'ils s'établissent en fonction des forces du marché. Le 8 janvier 1976, les Accords de la Jamaïque confirment officiellement l'abandon du rôle légal international de l'or. Il n'y a plus de système monétaire international organisé.

Du jour au lendemain, le FMI perd le rôle technique qui était le sien de gendarme en cas de dérapage. La crise d'identité de l'institution ne fera que s'accentuer avec le temps.

Les États européens chercheront à maintenir une certaine stabilité entre leurs monnaies. Le Serpent monétaire européen mis en place dans les années 1970 ne résiste pas. Cette expérience conduit l'Europe sur le chemin de la monnaie unique. Les dispositifs européens, notamment en matière de prix agricoles, ne supportent pas les variations permanentes des taux de change.

La conjoncture internationale est désormais assujettie aux variations de valeur du dollar américain qui sont extrêmement fortes et souvent brutales. Le premier choc pétrolier en 1973 est largement dû à la réaction disproportionnée de l'Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) à une baisse très forte du dollar. En sens inverse, la crise économique asiatique est largement provoquée par la remontée ultra-rapide du dollar en 1998 qui met en difficulté tous les emprunteurs en dollars qui ne peuvent plus rembourser.

Les économistes sont partagés sur les bienfaits des taux de change flottants. Milton Friedman, prix Nobel d'économie, en est le théoricien principal. Avec son « école de Chicago », il a largement conforté le consensus général sur les bénéfices des taux de change flottants. Dans le même sens, dans L'Or et la crise du dollar (1960), Robert Triffin note que les accords de Bretton Woods induisent que les États-Unis aient une balance des paiements déficitaire afin d'alimenter le monde en moyens de paiements internationaux. Toutefois, ce phénomène contribue à un affaiblissement progressif de la confiance des étrangers dans le dollar américain. Les besoins importants de l'économie mondiale en une devise fiable, le dollar, contribuent paradoxalement à la perte de confiance en la fiabilité de cette monnaie. Triffin voit dans ce paradoxe un dilemme insurmontable, connu comme le « dilemme de Triffin », qui mène nécessairement à un effondrement du système et invite, dès 1960, à une réforme du système monétaire international.

En sens inverse, Maurice Allais, prix Nobel d'économie, affirme que le flottement des monnaies introduit un risque nouveau dans les contrats et qu'il est une des sources du développement de produits financiers complexes, comme les produits dérivés dont le gonflement est critiqué au début du XXI^e siècle. Craignant une crise systémique, il annonce, en 1999, que « ce qui doit arriver arrive » (La Crise mondiale d'aujourd'hui, éditions Clément Juglar, Paris, 1999).

Également, des observateurs ont souvent relevé que la spéculation sur les monnaies de la part de fonds spéculatifs avait été encouragée par le flottement des monnaies, provoquant un développement des flux financiers sans rapport avec les flux de marchandises.

L'once d'or qui valait 35 $ en 1971 cotait plus de 1 000 $ en 2008. Le dollar avait alors perdu 96.5% de sa valeur en or. La crise monétaire et bancaire intense qui se développe depuis la faillite de la banque américaine Lehman Brothers en septembre 2008, a fait resurgir le spectre d'une nouvelle dépression aussi grave que la crise économique de 1929.

Nouveau Bretton Woods

En 2008, des voix s'élèvent pour demander un nouveau Bretton Woods ^[5]. Même si les mesures souhaitées ne sont pas claires, ces appels soulignent l'importance historique et symbolique que garde l'effort fait à Bretton Woods pour créer un environnement économique international stable, efficace et organisé. En avril 2009 lors d'une réunion du G20 à Londres les principales puissances économiques s'entendent pour mettre en place de nouvelles règles pour les marchés financiers qui sont considérées par Nicolas Sarkozy comme sans précédent « depuis les accords de Bretton Woods en 1945 » ^[6]

Annexes

Bibliographie

• La France et les institutions de Bretton Woods 1944-1994, Comité pour l'histoire économique et financière de la France, 1998, 379 pages. (ISBN 2-11-087842-8). Actes d'un colloque tenu en 1993.
• Christian Chavagneux, « Ce qui s'est vraiment passé à Bretton Woods », Alternatives économiques, n°227, juillet 2004.
• (en) Robert Skideslky, John Maynard Keynes, Fighting for Britain, 1937-1946, 2000, Macmillan.
• (en) Armand Von Dormael,Bretton Woods : Birth of a Monetary System, 1978, Holmes Meir.
• (en) Dean Acheson, Present at the Creation. My Year in the State Departement, 1969, W. W. Norton Company.
• (en) Cordell Hull, The memoirs of Cordell Hull (vol 1 et 2), 1948, Hodder & Stoughton.
• (en) Raymond F. Mikesell, « The Bretton Woods Debates : A Memoir », Essays in International Finance, n°192, 1994, Princeton.

Notes et références

Articles connexes

• Accords de Gênes
• Accords de la Jamaïque
• Dollar américain
• Conférences inter-alliées
• Monnaie

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