Finances publiques en France

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Les finances publiques en France sont gérées par les administrations publiques françaises, tant au niveau national que local, y compris les administrations de sécurité sociale (ASSO). Le Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l'État a principalement la responsabilité des finances publiques, par le biais de la Direction générale des Finances publiques et de la direction du budget. Elles constituent une part importante de l'économie nationale.

Juridiquement, la discipline des finances publiques est une branche du droit public qui étudie les processus de gestion de l'argent public, désigné aussi par l'expression de deniers publics, y compris le passage de l'argent public aux finances privées (des entreprises, des ménages, des associations), dans les deux sens.

Budget de l'État

Structure du budget

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) promulguée le 1^er août 2001 bouleverse en profondeur les finances publiques françaises qui étaient jusqu'alors régies par l'ordonnance du 2 janvier 1959. La LOLF est entrée en application au 1^er janvier 2006 et substitue une logique de résultats à celle de moyens.

Dès lors, les administrations publiques françaises se voient accorder des crédits en fonction de missions (budgétaires) à mettre en œuvre. Cette nouvelle répartition, non plus par type de dépenses comme de 1959 à 2001, mais par objectif visé (défense, sécurité, politique du travail et de l'emploi) permet d'associer facilement les résultats constatés à l'évolution des crédits qui y sont affectés. Cette nouvelle présentation est censée permettre un meilleur contrôle des dépenses et une meilleure efficience des politiques étatiques.

Missions, programmes et actions

Le budget est constitué en 2009 de^[1] :

• un budget général de 292 939 millions d'euros^[2] comportant 34 missions : « Action extérieure de l'État », « Culture », « Enseignement scolaire », etc. ;
• 2 budgets annexes de 2 092 millions d'euros^[2], constituant chacun une mission :
  • « Contrôle et exploitation aériens »
  • « Publications officielles et information administrative »
• 6 comptes d'affectation spéciale d'un total de 60 464 millions d'euros^[2]:
  • Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route
  • Développement agricole et rural (CAS-DAR)
  • Gestion du patrimoine immobilier de l'État
  • Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien
  • Participations financières de l'État
  • Pensions
• 6 comptes de concours financiers d'un total de 106 347 millions d'euros^[2]:
  • Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics
  • Avances à l'audiovisuel
  • Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres
  • Avances aux collectivités territoriales
  • Prêts à des États étrangers
  • Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés
• des comptes de commerce
• des comptes d'opérations monétaires

Chaque mission est divisée en plusieurs programmes, eux-mêmes divisés en actions.

Par exemple, les titres des programmes de la mission budgétaire « Enseignement scolaire » sont : « Enseignement scolaire public du premier degré », « Enseignement scolaire public du second degré », « Enseignement privé du premier et du second degrés », « Vie de l’élève » et « Enseignement technique agricole ».

Lors du vote par le Parlement des crédits (projet de loi de finances rédigé par le Gouvernement), le Parlement ne peut augmenter les crédits d'une mission. Cette limitation des pouvoirs parlementaires est un trait du parlementarisme rationalisé, qui marquait fortement l'ordonnance de 1959. Cependant, le Parlement a le droit de modifier, à l'intérieur d'une mission, l'équilibre des crédits entre programmes, ce qui lui permet d'imposer des priorités budgétaires alors que cela était presque impossible de 1959 à 2001.

Chaque programme est sous la responsabilité d'un décideur administratif unique. Il contient un ensemble d'objectifs à réaliser, portant sur des indicateurs (des éléments de mesure). Annuellement, le Gouvernement réalise un projet de performance indiquant, pour chaque programme, les crédits demandés, leur justification totale (et non seulement la justification de leur évolution, comme précédemment), les objectifs visés pour l'année, et une information sur les autres organismes qui aident l'État à effectuer ce programme. Ces éléments peuvent être confrontés aux réalisations effectives (rapport de performance), après coup, lors du vote de la loi de règlement préalablement à la discussion parlementaire sur la loi de finances suivante.

Plafonnement de la dépense de personnel

Comme dans le régime précédent, les crédits de chaque mission sont répartis par « titre » ou type de dépense.

Liste des titres (article 5 de la loi organique du 1^er août 2001)

1) Dotations des pouvoirs publics

2) Dépenses de personnel :

• Rémunérations d’activité
• Cotisations et contributions sociales
• Prestations sociales et allocations diverses

3) Dépenses de fonctionnement :

• Dépenses de fonctionnement autres que dépenses de personnel
• Subventions pour charges de service public

4) Charges de la dette de l’État :

• Intérêts de la dette financière négociable
• Intérêts de la dette financière non négociable
• Charges financières diverses

5) Dépenses d’investissement :

• Dépenses pour immobilisations corporelles de l’État
• Dépenses pour immobilisations incorporelles de l’État

6) Dépenses d’intervention :

• Transferts aux ménages
• Transferts aux entreprises
• Transferts aux collectivités territoriales
• Transferts aux autres collectivités

7) Dépenses d’opérations financières :

• Prêts et avances
• Dotations en fonds propres
• Dépenses de participations financières

La plupart des missions ont des crédits dans les titres 2, 3, 5 et 6 (les titres 1,4 et 7 ne s'appliquant qu'à des activités spéciales). Mais ce découpage en titres est de peu d'importance. Il est devenu possible à un décideur administratif, en cours d'année, de puiser des crédits dans un titre pour alimenter un autre titre : la répartition initiale des crédits est indicative. On dit aussi que les crédits sont fongibles d'un titre dans un autre. Cette liberté est toutefois limitée par deux dispositifs qui plafonnent la dépense de personnel, qui a été jugée en 2001 comme un type de dépense à maîtriser prioritairement. Le premier dispositif est qu'il est interdit à un gestionnaire de prendre des crédits dans un titre pour les verser dans le titre 2 « Dépenses de personnel ». Les dépenses du titre 2 peuvent être inférieures ou égales à la répartition initiale mais jamais supérieures. Le titre 2 est dit à fongibilité asymétrique. Le deuxième dispositif est un plafond sur les effectifs et non sur les rémunérations : au niveau de chaque ministère, les effectifs maximaux sont plafonnés.

Aspect patrimonial

Le rapport de la Cour des comptes de juin 2006 fait état d'un manque de précision dans le système de comptabilité nationale française :

« II ne comprend pas les passifs implicites ; il ignore bon nombre d'actifs ayant une utilité sociale, mais qui ne sont pas valorisés faute d'une valeur marchande de référence ; peu d'actifs incorporels sont recensés ; enfin, il se fonde sur une notion d'actif restrictive, excluant la plus grande partie du capital immatériel – éducation, recherche, santé ».

Bilan de l'État

Pour l'exercice 2008, la Cour des comptes a réévalué de 58 milliards l'actif net de l'État, à 639,37 milliards. Mais, dans le même temps, le passif de l'État a été réévalué de 110 milliards d'euros, à 1 044 milliards, sous l'effet principal de la progression de la dette financière. Au total, le bilan de l'État fait apparaître une situation nette négative de 686 milliards d'euros. En deux ans (2006-2008), le bilan de l'État est passé de -593 milliards à -686 milliards, soit une progression de 16 %^[3].

Finances locales

Les collectivités territoriales et leurs établissements publics (y compris les regroupements de collectivités) ont aussi un budget. Il est alimenté par les impôts locaux, mais aussi par des transferts de l'État.

Les régions, départements, communes, collectivités d'outre-mer, réalisent ainsi des investissements et contribuent au fonctionnement de services publics locaux (voirie, jardins publics, services sociaux...).

Financement de la sécurité sociale

La sécurité sociale est partiellement gérée par des personnes privées avec la recherche du paritarisme. Cependant, l'État intervient très directement dans le processus, notamment par la loi de financement et des règles strictes pour les cotisations et les prestations. La sécurité sociale occupe donc une place importante dans les finances publiques.

En droit

Les finances publiques sont régies notamment par la LOLF, le règlement général sur la comptabilité publique et le code des juridictions financières. Le fonctionnement des finances publiques repose sur trois phases.

Adoption du budget

Le budget (ou, éventuellement, l’état prévisionnel des recettes et des dépenses) est adopté annuellement par le Parlement pour l'État, par l'assemblée délibérante pour les autres organismes (collectivités territoriales et établissements publics surtout).

Exécution budgétaire

L'exécution budgétaire est confiée aux ordonnateurs pour décider, dans le cadre du budget, des dépenses et des recettes, et, pour le maniement des deniers publics, à des comptables publics.

La France a adopté le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, mais il existe des exceptions, et la création d'une unique direction générale des finances publiques devrait atténuer ce principe.

Contrôle budgétaire

Le contrôle de l'exécution budgétaire se passe à différents niveaux. En particulier :

• Le Parlement vote une loi de règlement qui établit les comptes de l'exercice écoulé ; les assemblées délibérantes des autres organismes votent de la même manière les comptes annuels ;
• Les comptes des comptables sont soumis aux juridictions financières que sont la Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes.

Notes et références

Voir aussi

• Comptabilité publique
• Secteur public en France
• Service public en France
• Prélèvements obligatoires
• Dépenses publiques et recettes publiques
• Fiscalité française
• Déficit budgétaire (France)

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