Coopération intercommunale

Représentant à elles seules 40% des communes de l'Union Européenne, les 36 782 municipalités françaises garantissent une proximité réelle à l'action publique. Mais cette fragmentation a pour contrepartie de limiter les capacités d'intervention individuelles des communes - 10 000 d'entre elles comptent moins de 200 habitants, 32 000 moins de 2 000. C'est pour pallier ces difficultés structurelles que, dès la fin du XIX^e siècle, de premières formes d'intercommunalités techniques, de type syndical, ont permis aux communes de s'associer pour répondre aux besoins d'équipement du territoire (électrification, adduction d'eau, assainissement, voirie, etc.)

Des formules institutionnelles plus ambitieuses et plus intégrées ont ensuite vu le jour au début de la Vème République pour accompagner le processus d'urbanisation. « Districts » (dès 1959) et « communautés urbaines », créées à partir de 1966 dans les « métropoles d'équilibre », ont contribué à l'aménagement du territoire et à l'organisation des services publics locaux modernes. Malgré leur utilité, ces groupements intercommunaux de nouvelle génération sont demeurés peu nombreux. Ils étaient moins de 250 en 1992, dix ans après les premières lois de décentralisation.

Face à la complexification croissante de la gestion publique locale, tant en milieu urbain que rural, les pouvoirs publics nationaux ont souhaité redynamiser les regroupements intercommunaux, sur le fondement du volontariat et de l'incitation, en proposant en 1992 la formule de la « communauté de communes », plus particulièrement destinée à l'espace rural et aux bassins de vie des petites villes. Rencontrant un succès immédiat, cette loi a permis à plus de 1 000 communautés de communes de se créer dans les cinq premières années d'application du texte. Les communautés remplacent peu à peu les syndicats même s’ils restent nombreux (16 133 en 2008).

Sommaire 1 Formes d'intercommunalités en France 1.1 Les établissements publics de coopération intercommunale 2 3 catégories de « communautés » 3 Qui désigne ? Qui décide ? Le fonctionnement des institutions intercommunales (Source : AdCF) 3.1 Les formes contractuelles liant les pays aux collectivités et à l'État 3.2 Les pays 4 Développement historique de l'intercommunalité 5 La récente remise en cause du phénomène intercommunal 6 La question du suffrage universel 7 2009 : la consécration institutionnelle de l'intercommunalité 8 Le législateur et l'intercommunalité 9 Notes et références 10 Voir aussi 10.1 Articles connexes 10.2 Liens externes 10.3 Bibliographie

Formes d'intercommunalités en France

Les établissements publics de coopération intercommunale

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) constituent la forme institutionnelle de l'intercommunalité. On distingue :

• les syndicats intercommunaux (forme la plus souple d'intercommunalité) EPCI sans fiscalité propre qui peuvent être :
  • à vocation unique (SIVU) ;
  • à vocations multiples (SIVOM) ;
  • et les syndicats mixtes (Il existe un débat à ce titre, les syndicats mixtes faisant l'objet d'un livre à part dans le Code général des collectivités territoriales) ;
• les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre :
  • la communauté urbaine, créée par la loi en 1966;
  • la communauté d'agglomération, créée par la loi Chevènement du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ;
  • la communauté de communes, créée par la loi sur l'Administration territoriale de la République (ATR) du 6 février 1992 ;
  • le syndicat d'agglomération nouvelle (SAN) qui succède aux villes nouvelles des années 1960 et en voie de disparition progressive.

3 catégories de « communautés »

En 1999, la loi « renforcement et simplification de la coopération intercommunale » (loi Chevènement) a cherché à amplifier le mouvement et à l'étendre aux espaces urbains en créant une nouvelle catégorie juridique dédiée : la communauté d'agglomération dont l’essor spectaculaire résulte de la transformation d'anciennes structures (districts, syndicats d'agglomération nouvelle...) ou de création ex nihilo. Depuis 1999, l'intercommunalité se déploie donc sous la forme de 3 catégories de communautés, plus ou moins intégrées selon les contextes territoriaux : - la communauté de communes (moins de 50 000 habitants), n’exerçant que deux compétences obligatoires : l’aménagement de l'espace et le développement économique ; - la communauté d’agglomération (rassemblant au moins 50 000 habitants autour de villes centre de plus de 15000 habitants). Outre le développement économique et l’aménagement de l’espace, ses compétences obligatoires sont étendues aux transports collectifs urbains, à l’équilibre social de l'habitat et à la politique de la ville ; - la communauté urbaine (statut désormais réservé aux agglomérations de plus de 500 000 habitants) qui, de par la loi, exerce des compétences supplémentaires, parmi lesquelles : urbanisme, voirie, parcs de stationnement, valorisation des déchets, de l’eau, de l’assainissement, cimetières, abattoirs, marchés d’intérêt national.

Qui désigne ? Qui décide ? Le fonctionnement des institutions intercommunales (Source : AdCF)

Une communauté est créée par délibération concordante des communes selon des règles de majorité qualifiée. Depuis 1999, son périmètre doit respecter un principe de continuité territoriale. Une commune ne peut appartenir qu’à une seule communauté. Elles ont la qualité d’établissements publics territoriaux, sont dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Leur organisation interne est proche de celle des collectivités territoriales : un organe délibérant, un exécutif, un bureau. Elles votent et exécutent leur propre budget. Les communautés sont tenues d'exercer des compétences obligatoires définies par la loi ainsi qu'un certain nombre de compétences dites « optionnelles » qu'elles précisent dans des statuts au moment de leur création. Pour assurer leur financement, elles sont dotées d’une fiscalité propre (contrairement aux syndicats de communes) qui peut être additionnelle aux taxes perçues par les communes ou prendre la forme de la taxe professionnelle unique (TPU), auquel cas les communes membres ne la perçoivent plus. La principale distinction entre communautés et collectivités territoriales concerne l’étendue de leurs compétences. Les collectivités territoriales ont une compétence générale tandis que les communautés détiennent une compétence spécialisée. Le transfert de compétences à l’échelon communautaire dessaisit les communes de toute intervention dans le domaine de compétence transféré (principe d’exclusivité).

Les conseillers communautaires : Les statuts de la communauté précisent également la répartition des sièges au sein de son assemblée délibérante (le « Conseil communautaire »). Deux principes doivent être respectés : - chaque commune compte au moins un délégué. - une commune ne peut pas, à elle seule, compter plus de la moitié des sièges du Conseil communautaire. Les conseillers communautaires sont aujourd’hui désignés au sein des conseils municipaux. Le comité Balladur a proposé leur élection directe, par les citoyens, sur les listes municipales en 2014.

Les formes contractuelles liant les pays aux collectivités et à l'État

Les formes contractuelles liant les pays constitués par un projet de développement commun avec les intercommunalités, départements, régions, ou même l'État :

• premiers Parcs naturels régionaux à la fin des années 1960,
• plans d'aménagement ruraux (années 1970),
• contrats de pays (1975-1978),
• chartes intercommunales (1983),
• programmes européens de développement rural (LEADER).

Les pays

• chartes de pays (1995) non reconnues par l'État mais par les régions
• contrats de pays (1995, complété en 2000) reconnus par l'État

Développement historique de l'intercommunalité

Par la loi du 12 juillet 1999 dite loi Chevènement, les districts (créés en 1959 pour les villes et 1970 en milieu rural) et les communautés de villes (créées en 1992 par la loi ATR mais ayant donné lieu à seulement 5 établissements) ont été transformés en communautés de communes, communautés d'agglomération ou communautés urbaines. L'acte II de la décentralisation (loi du 13 août 2004) ajoute la possibilité de fusionner les groupements de communes, pour rationaliser la carte intercommunale.

La première Communauté de Communes de France est créée en 1992 dans le Val d'Oust, dans le Morbihan. Michel Guéguan, premier président de cette structure, est aussi le porteur de l'intercommunalité en France et en Europe (notamment de l'est).

L'Assemblée des communautés de France est la fédération nationale des communautés. Depuis sa création en 1989 par Marc CENSI, Maire de Rodez et Président de la Communauté d'Agglomération du Grand Rodez, l'AdCF^[1] jusqu'en avril 2008 et actuellement ptésidée par Daniel Delaveau, président de la Communauté d'agglomération de Rennes Métropole s'est attachée à promouvoir le mouvement intercommunal et à défendre les intérêts des intercommunalités. Elle a apporté ces dernières années une contribution à l'ensemble des grands débats concernant l'organisation territoriale française.

Au 1^er janvier 2009, il existe 2 601 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, soit 18 de plus qu'en 2008. Ils regroupent 87,3 % de la population. 225 communes isolées, au total, ont rejoint un EPCI à FP au cours de l'année 2008. Il ne subsiste plus que 2.522 communes isolées représentant 8,1 millions d'habitants. ^[2] :

• 16 communautés urbaines : Alençon, Arras, Bordeaux, Brest, Cherbourg, Dunkerque, le Creusot-Montceau, Le Mans, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Strasbourg. Nice et Toulouse sont les deux nouvelles communautés urbaines créées par transformation de leur communauté d'agglomération. Au total 7,4 millions d’habitants sont regroupés en communautés urbaines, 12% de la population fançaise ^[3]
• 174 communautés d'agglomération
• 2 406 communautés de communes
• 5 syndicats d'agglomération nouvelle (0,3 M)

Depuis quelques années, le regroupement de communes par le biais de l'intercommunalité en France est à l'origine d'un tassement des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM, syndicats mixtes ou à la carte). On en dénombre 12.840 au 1er janvier 2009 en diminution de 810 par rapport aux 13.650 recensés mi 2006.

La récente remise en cause du phénomène intercommunal

En juillet 2005, le rapport du député Hervé Mariton fait au nom de la commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale de l'Assemblée nationale^[4] démontre que « la coopération intercommunale serait un facteur significatif d'augmentation des taux d'impôts locaux en France ». Outre un impact indéniable sur les taux cumulés de pression fiscale locale, le rapport dénonce la spirale inflationniste des transferts de personnel^[5], le maintien de postes en doublons entre commune et intercommunalité, ainsi que les dépenses « somptuaires » de certaines structures intercommunales.

Dans la lignée de ce rapport, une autre initiative parlementaire est venue confirmer ce constat. Dans leur Livre noir de l'intercommunalité^[6], publié en septembre 2005, les députés Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec, affirment que l’intercommunalité, et essentiellement le cadre apporté par la loi Chevènement, est une grave source d’insécurité juridique. En effet, la frontière entre la compétence communale et la compétence intercommunale n’est jamais clairement définie. Plus précisément, les auteurs constatent :

• un problème de définition des périmètres intercommunaux
• une superposition à des syndicats intercommunaux préexistants, qui remplissaient déjà pleinement les compétences qu’entendent assumer les nouveaux EPCI à fiscalité propre
• des approximations et des retards répétés dans la définition de l’intérêt communautaire
• la faible liberté d’entrée et de sortie d’une commune au sein d’une intercommunalité
• le principe de la libre administration des collectivités territoriales se traduit dans les faits par un système de partenariats chaotique, où chacun cherche à s’arroger l’ensemble des compétences
• une dégradation continue des compétences communales

Pour les auteurs de cet ouvrage, « la loi Chevènement a favorisé la multiplication des structures intercommunales mais ses incohérences ont généré de nombreux excès ».

Dès lors, le ministre des collectivités locales en exercice en 2005 conclut que « tous ces rapports, qu'ils proviennent d'institutions ou d'élus de la nation, partagent le même diagnostic, celui d'une crise de croissance de l'intercommunalité »^[7].

Le rapport public particulier de la Cour des comptes sur l'intercommunalité en France^[8], du 23 novembre 2005, souligne également certaines carences du système intercommunal et exige notamment une meilleure définition des périmètres intercommunaux et une simplification de la carte intercommunale. Lors de la présentation de ce rapport, Philippe Seguin, Premier président de la Cour des comptes constate ainsi que si l'intercommunalité est « un indéniable succès quantitatif, la situation n'est pas pleinement satisfaisante sur le plan qualitatif ».

Le problème de définition des périmètres intercommunaux a été étudiée en détail de manière critique dans l’aire métropolitaine marseillaise par Laurent Chalard^[9].

La question du suffrage universel

Elle est débattue, principalement depuis 1999. Objet de différentes propositions de loi (voir Le législateur et l'intercommunalité), de la recommandation du rapport de la Cour des Comptes de 2005 ainsi que de la Commission Attali en janvier 2008, elle figurait au menu des propositions du Comité Balladur pour la réforme des collectivités locales. Le projet de loi d'Alain Marleix, ministre délégué aux collectivités locales, devrait statuer sur son introduction et ses modalités.

L’introduction du suffrage universel dans l’intercommunalité dont les représentants sont actuellement désignés par l’élection au second degré répond au principe constitutionnel de légitimation de la levée de l’impôt comme c’est actuellement le cas dans les communautés (EPCI à fiscalité propre). Les opposants à la mesure avancent en revanche le risque de voir vidées de leur substance les communes adhérentes aux communautés au profit d’un "super-maire" qui serait le président de communauté. Cependant, les élections municipales de 2008 verront certainement pour la dernière fois la désignation au second degré des conseillers communautaires, présidents et vice-présidents. L’introduction de la mesure se heurte néanmoins à la question brûlante du mode de scrutin à adopter : scrutin de liste ou uninominal, majoritaire ou proportionnel, de circonscription électorale communale ou intercommunale. Plusieurs propositions ont été avancées par divers responsables et associations d’élus : fléchage des listes, modèle calqué sur l’actuel mode de scrutin PLM des mairies d’arrondissement de Paris, Lyon et Marseille. Il est possible également d’envisager un mode de scrutin différent pour les différentes catégories d’EPCI à fiscalité propre : communauté de communes, communauté d'agglomération et communauté urbaine. Il est possible que l’introduction du suffrage universel dans la représentation intercommunale soit aussi l’occasion de revenir sur le mode de scrutin des communes de moins de 3 500 habitants : panachage et raturage des listes.

2009 : la consécration institutionnelle de l'intercommunalité

Réunie à Matignon, jeudi 26 mars 2009, à l’initiative du Premier ministre, la Conférence nationale des exécutifs locaux a permis aux représentants des associations nationales d’élus de débattre avec le gouvernement des orientations du rapport du comité Balladur. L'achèvement de la carte de l'intercommunalité et l'optimisation de son déploiement territorial sont sur le point d'être actées dans un futur projet de loi qui devrait arriver avant l'été 2009 au Sénat. L'élection des délégués communautaires au suffrage universel direct via un mode de scrutin fléché de type PLM est également envisagée par le gouvernement, notamment le secrétaire d'Etat aux collectivités territoriales, Alain Marleix.

Plusieurs rapports relatifs à la réforme de l'organisation territoriale française (notamment ceux des parlementaires Alain Lambert, Jean-Luc Warsmann, Michel Piron et surtout celui de la mission sénatoriale présidée par Claude Belot) font de l'intercommunalité à fiscalité propre la principale bénéficiaire des multiples pistes de transferts et de répartition des compétences, consacrant ainsi la communauté comme l'échelon de référence de la gestion publique locale.

L'avant-projet de loi relatif à la réforme des collectivités territoriales diffusé en juillet 2009 (très proche des orientations du rapport du Comité Balladur pour la réforme des collectivités locales), comporte plusieurs éléments majeurs visant à renforcer le poids des institutions intercommunales dans le paysage institutionnel. Si les différents échelons territoriaux (élection des conseillers territoriaux, possibilités de rapprochement des régions et des départements, nouvelles répartition des compétences), il n’en demeure pas moins que le « volet local » constitue le cœur du dispositif visant à réformer l’architecture des pouvoirs locaux (achèvement et rationalisation de la carte intercommunale, instauration d’un mode de désignation direct des conseillers communautaires, création des métropoles,…).

Le législateur et l'intercommunalité

• Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

• Rapport d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale

• Proposition de loi de Patrick Beaudouin, Philippe Pemezec et plusieurs de leurs collègues visant à améliorer la coopération intercommunale, n° 2741, déposée le 8 décembre 2005

• Proposition de loi de Marie-Jo Zimmermann relative aux communes de plus de 3 500 habitants et tendant à instaurer une obligation de parité pour l'élection des adjoints au maire, à organiser la désignation des délégués dans les intercommunalités à fiscalité propre selon une représentation proportionnelle avec obligation de parité, à assurer la représentation des listes minoritaires dès le premier tour des élections municipales et à clarifier les choix au second tour

• Proposition de loi d'Augustin Bonrepaux en faveur de l'égalité des chances des territoires et de l'harmonisation des dotations à l'intercommunalité rurale

• Proposition de loi d'Étienne Pinte tendant à faciliter le développement de l'intercommunalité et la création de communautés de communes

• Proposition de loi de Rudy Salles tendant à assurer la représentation de l'opposition communale dans les assemblées délibérantes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et à limiter le cumul des mandats

• Proposition de loi de Pierre Morel-A-L'Huissier visant à rendre incompatible les fonctions de président d'un établissement public de coopération intercommunale avec les fonctions de président de Conseil Général ou de président de Conseil Régional

Notes et références

Voir aussi

Articles connexes

• Établissement public de coopération intercommunale
• Syndicat intercommunal
• Association des communautés urbaines de France
• Assemblée des Communautés de France (AdCF)
• Élection des présidences d'intercommunalités en France en 2008
• Loi Chevènement

Liens externes

• base nationale sur l'intercommunalité de la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL)
• accès aux zonages de l'observatoire des territoires
• le SPLAF  : Site sur la population et les limites administratives de la France, répertoriant les EPCI à fiscalité propre
• Intercommunalité : le droit d'inventaire
• Présentation du ministère des Finances
• La loi Chevènement (Legifrance)
• la Direction des Collectivités Locales du Ministère de l'Intérieur
• La Documentation française
• Vie publique
• Page Intercommunalité du Bulletin des Communes

Bibliographie

• Portail de l'Assemblée des Communautés de France (ADCF)
  • [pdf] Rapport sur la pertinence des périmètres des communautés (nombreuses cartes et statistiques)
• Bilan de l'intercommunalité au 1^er janvier 2008 fait par la Direction Générale des Collectivités Locales]
• La carte 2008 de l'intercommunalité (DGCL)
• Rubrique Décentralisation et Intercommunalité du Bulletin des Communes
• [pdf] Rapport sur l'intercommunalité en France (Cour des Comptes)
• Rapport sur l'intercommunalité à fiscalité propre (Sénat, Observatoire de la décentralisation)
• Intercommunalité: réformes et débats (Sénat - Service des Collectivités locales)
• Qu'est-ce que l'intercommunalité ? (vie-publique.fr)
• Du morcellement communal de 1789 à l'émiettement intercommunal et contractuel de 2000, Maud BAZOCHE, Editions L'Harmattan, septembre 2002.

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