- Service public
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Pour l'émission de France Inter, voir Service public (émission).Un service public est une mission générale ou une prestation particulière qui est due par l'État à tous les citoyens appelés usagers.
Les principaux services publics définissent les fonctions de l'État et correspondent aux intitulés des différents ministères : Justice, Santé, Défense, Monnaie, Ponts et chaussées, Éducation, Monuments historiques, Affaires sociales, etc. C'est un concept sans véritable fondement théorique désignant un service assurant des missions d'intérêt général et dont l'autorité publique assure la mise en œuvre. Cette notion désigne juridiquement l'ensemble des activités, exercé par ou pour le compte de la puissance publique, dans le but de satisfaire une demande sociale considérée comme devant être disponible pour tous. Par extension, elle est devenue un mythe doté d’une dimension idéologique qui a ainsi légitimé la construction de l'État-providence ou diverses institutions sociales[1]. En réaction sont apparues des dénonciations de coût budgétaire excessif, de service rendu insuffisant ou inadapté aux besoins réels, d'atteintes aux libertés et concurrence déloyale, etc. qui ont nourri le libéralisme et des évolutions institutionnels depuis la fin du XXe siècle : fin des monopoles, évolution des entités responsables d'un service public (autonomie, indépendance, changement de statut juridique), extension du principe d'adaptation des politiques publiques aux zones géographiques ou aux publics variés par application du principe de subsidiarité et (en France) les lois de décentralisation, etc.
Sommaire
Première approche
Les activités d'un service public sont soumises sur certains points à un régime juridique spécifique. Mais pour compléter la distinction entre service public et secteur public, on notera qu'une collectivité publique (État, collectivité territoriale) a le choix entre :
- assumer directement un service public
- le confier à un prestataire extérieur, avec différentes formules juridiques qui dépendent notamment de la nature du prestataire et de ses liens avec la collectivité (public ou privé, autonome ou dépendant du donneur d'ordre, etc.)
- la délégation de service public
- un contrat (une convention) précisant la mission prise en charge par le prestataire et la contrepartie (sous forme de subvention ou autre) par la collectivité ; la procédure peut passer par un marché public ou non ;
- un encadrement législatif et statutaire particulier (exemple : le notaire)
- ...
Concernant les fonctions de service public remplies par le secteur public, on distingue en outre :
- celles qui relèvent des prérogatives essentielles de la collectivité ; elle doit alors les assumer directement sans pouvoir faire appel à un prestataire extérieure (exemple : organisation d'élections, actes d'état-civil)
- celles qui relèvent du secteur administré ou du secteur marchand mais que le secteur public a pris en main.
La raison généralement avancée dans ce dernier cas est un besoin d'intérêt général essentiel ou stratégique dont la nature est considérée non compatible avec le fonctionnement normal du marché. Sont citées par exemple certaines infrastructures uniques ou essentielles, nécessaires au fonctionnement des entreprises publiques comme privées : routes, voies ferrées principales, ports, troncs communs de réseaux téléphonique fixe)...
Histoire du service public
La notion de service public est très récente, et la recherche d'équivalents passés est assez délicate. On peut néanmoins, à condition d'être conscient des grandes différences d'organisation sociale, s'attacher à retrouver des similarités.
Dans l'Europe médiévale, il existait les banalités : un four, un moulin, un pressoir, un entrepôt des grains, etc. à la disposition de tous, mais que tous avaient l'obligation d'utiliser et de financer ; l'autorité banale percevait un droit d'usage, qui était aussi une occasion de perception fiscale. De même, les communes assuraient le fonctionnement des fontaines publiques, l'entretien des remparts, le guet nocturne, etc., et employaient à cet effet du personnel (esclaves ou "officier", c'est-à-dire titulaire de l'office correspondant).
Le colbertisme marque également un souci de faire intervenir l'état, y compris, déjà, dans l'objectif de donner du travail à ceux qui n'en ont pas (pour des raisons religieuses, mais aussi pour des raisons très laïques, car les désœuvrés sont des sujets trop remuants).
Avec le siècle des Lumières est née la notion de contrat social, qui se concrétisa à la Révolution française : le dirigeant n'est alors plus vu comme un maître, mais comme un organisateur à qui l'on a délégué la gestion et l'administration des biens communs. L'impôt sert alors à assurer cette gestion.
En France, jusqu'à la Seconde Guerre mondiale, les missions de service public sont fréquemment effectuées par des entreprises privées. Vers la Seconde Guerre mondiale, des entreprises publiques sont créées pour effectuer une partie importante du service public (comme par exemple la SNCF en 1938), des entreprises privées continuant à assurer un service public par délégation.
Dans les années 1970 et 1980, les milieux néo-libéraux introduisent de nouveaux concepts de gestion du service public avec la nouvelle gestion publique, qui aboutira dans de nombreux pays à la réforme de l'État et à la recherche d'une meilleure efficacité à moindre coût.
Plus récemment, le concept a bénéficié de la création début 2009 du site mon.service-public.fr permettant de centraliser toutes ses démarches administratives par internet.
Les domaines concernés
Certaines activités ont toujours été revendiquées par l'État ou ce qui en tenait lieu au Moyen Âge, le roi. C'est pour cette raison qu'on les nomme fonctions régaliennes. Ainsi :
Mais en réalité, l'observation historique montre que même ces fonctions n'étaient pas toujours, ou pas entièrement, sous le contrôle de l'État :
- le mercenariat militaire a longtemps été la règle, de sorte que n'importe qui, pourvu qu'il dispose d'or ou d'intéressantes propositions de pillage, pouvait lever une armée pour se défendre ou attaquer.
- si tous les souverains étaient bien juges en dernier ressort (on dirait aujourd'hui : en appel ou en cassation), la justice ordinaire pouvait être administrée par d'autres autorités, un seigneur ou un "sage" reconnu.
- la recherche et la répression du crime pouvaient et même devaient être en grande partie l'affaire des victimes elles-mêmes, ou de leurs proches, l'autorité cherchant surtout à limiter la portée des représailles pour éviter l'escalade de la vengeance ; l'activité de l'autorité était alors essentiellement politique : surveiller ses opposants, éviter et si nécessaire réprimer les émeutes.
On ajoute aussi parfois l'émission de monnaie, bien que le monopole soit une création très récente, la règle sous le régime de l'étalon métallique étant, au contraire, l'existence de nombreuses monnaies circulant sur un même territoire.
On peut aussi ajouter la gestion des situations de crise et de famine, que le souverain se devait de traiter tant par charité que pour éviter les émeutes, révoltes, voire révolutions.
Ainsi, alors même que les fonctions dites régaliennes sont généralement considérées comme techniquement et moralement difficiles à sous-traiter à des sociétés privées, il apparait que nos anciens trouvaient au contraire cela facile et normal ! En la matière, on observe donc une grande variation selon les lieux et les époques. L'évolution de la société peut aussi faire émerger le besoin de nouveaux services publics, comme elle peut en rendre certains inutiles (par abondance, ou par obsolescence).
Confusions à éviter
Note : la plupart des exemples cités sont issus du contexte français.
Un service public n'est pas un bien public
Un bien public est un bien dont on ne peut éviter la consommation par ceux qui le souhaitent (non-exclusion), et, dans le cas d'un bien public pur, dont la disponibilité pour autrui n'est pas réduite par la consommation (non-rivalité), par opposition à un bien public impur.
Un service public peut concerner ou pas un bien public, tandis qu'inversement un bien public peut être fourni par un service public ou privé.
Les deux notions n'ont donc aucun rapport.
Le service public n'est pas le secteur public
De grandes « entreprises publiques » nationales comme la SNCF ou EDF appartiennent au secteur public.
Cependant, les deux notions restent totalement disjointes :
- un service public peut être rendu par des entreprises privées ou des associations : c'est notamment le cas de la distribution de l'eau, ou celle des soins médicaux (médecins et pharmaciens : professions libérales, ambulanciers privés), voire de l'enseignement (écoles privées sous contrat qui sont des associations subventionnées par l'État) ou les sapeurs-pompiers (au Danemark, un certain nombre de casernes sont concédées à une entreprise privée de sécurité qui a par ailleurs une activité de transport de fonds) ;
- inversement une entreprise publique ou même une administration peut avoir des activités qu'on ne classe pas comme appartenant au service public (bien que, dans ce cas, la tendance moderne soit d'abandonner l'activité ou de faire sortir l'entreprise du secteur public). Par exemple, la SNCF exerce des activités aussi bien dans le cadre d'un monopole (transport ferroviaire national de voyageurs) que dans le secteur concurrentiel (transport de fret) ; ou encore La Poste pour les envois dont le poids est supérieur à 50g, ou les établissements portuaires pour la fourniture de l'outillage, en France, la manutention dans de nombreux autres pays.
Le service public n'est pas nécessairement national
- il peut être organisé sur le plan régional ou local, l'autorité de tutelle n'étant plus alors l'État, mais les collectivités locales : c'est le cas par exemple de la distribution de l'eau, du ramassage des ordures ménagères, du ramassage scolaire… Ces services sont organisés par la collectivité, en régie, ou par des organismes publics, ou par des entreprises privées dans le cadre d'une délégation de service public ou d'un marché public (en fonction du mode de financement retenu par la collectivité)
- la tutelle peut même être intergouvernementale (comme dans le cas du système Galileo).
Le service public n'est pas nécessairement monopolistique
La confusion entre service public et monopole est également courante. Or de nombreux services publics sont exercés dans un cadre concurrentiel : par exemple les communications électroniques, l'audiovisuel…
Dans certains cas, on considère que le monopole est mieux adapté que la concurrence pour atteindre un objectif politique ou un optimum économique. On parle alors de monopole naturel. Par exemple il serait trop onéreux, voire absurde, pour la collectivité de permettre la construction d'infrastructures routières qui entreraient en concurrence. De même, il serait non optimal de permettre la construction d'un réseau de distribution de l'électricité parallèle à celui de RTE. L'attribution d'un monopole par la puissance publique à un agent économique au regard de ce concept est reconnue par le droit : la législation et la jurisprudence européenne parlent dans ce cas de "droits exclusifs et spéciaux".
Le service public n'est pas nécessairement au service du public
Enfin, certaines administrations publiques n'ont pas pour objet de fournir des prestations directes à leurs usagers. C'est le cas des centres des impôts par exemple, qui assurent une gestion administrative de la collecte publique mais n'offrent pas de prestations à proprement parler.
Gestion et organisation
Financement et économie des services publics
Un service public peut être financé directement par les bénéficiaires, et ne pose alors pas de problème particulier. Mais l'affaire est fréquemment bien plus compliquée, pour diverses raisons, par exemple (sans exhaustivité)
- une fraction notable des bénéficiaires n'est pas assez solvable pour participer,
- il est facile de bénéficier du service sans pour autant payer pour lui (phénomène de « passager clandestin »),
- le service est en réalité, pour celui qui en bénéficie, un désagrément et une contrainte qu'il préfèrerait éviter et certainement pas payer (exemple : la justice, la prison),
- le service doit être disponible à tout moment, mais ne sert véritablement qu'exceptionnellement (exemple : armée, pompiers),
- l'autorité fait arbitrairement le choix de rendre le service sans pour autant le faire payer directement (exemple : distribution frumentaire, spectacle).
Dans ces conditions, il faut trouver une source de financement alternative pour la "charge de service public". Le cas est, par exemple, prévu dans la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, qui pose comme principe à l'article 13: "Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable: elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés." La DDHC est citée par la Constitution comme étant l'un des fondements de cette dernière.
- directement la fiscalité ;
- une subvention des autorités, à partir des impôts ou d'une autre ressource (revenus miniers ou pétroliers, affermage d'un domaine ou, de nos jours, de ressources publicitaires, etc.) ;
- les autres bénéficiaires du service, par la péréquation tarifaire ;
- les bénéficiaires d'un autre service (rentable, lui), qu'on lie autoritairement à celui qu'on veut financer.
Dans les deux derniers cas (péréquation tarifaire et lien avec un autre service rentable), on pouvait trouver commode d'instaurer un monopole, pour éviter qu'un opérateur alternatif rende le même service à un coût moindre parce que non grevé par la charge de service public. Cette solution est aujourd'hui abandonnée en Europe, pour ne pas fausser la concurrence et ne pas faciliter la hausse des prix qu'un monopole rend possible. Il reste en revanche possible d'obliger tout opérateur d'un secteur à contribuer à un service public, et donc de participer à une péréquation tarifaire ou de fournir le service même dans certaines conditions où cela lui coute plus que ne lui rapporte (en bénéficiant alors de subvention ou du droit de majorer ses tarifs sur d'autres secteurs). Voir ci-après.
On distingue la redevance de la taxe. Une taxe est une perception fiscale perçue à l'occasion d'une transaction ou d'un service, qui peut s'appliquer à un service public aussi bien qu'à toute autre activité. Mais même si elle est perçue à l'occasion d'un service public, la taxe n'a pas pour autant vocation à le financer : elle alimente simplement le budget général. À l'inverse, une redevance est conçue comme spécifiquement destinée à financer le service, c'est ni plus ni moins que l'équivalent du prix qu'exigerait un prestataire privé (ou que peut exiger un prestataire public dans le cadre d'une activité concurrentielle).
L'aspect concurrentiel et international
L'intérêt principal d'un service public assuré par un État est qu'il fournirait un service que ne pourraient rendre dans les mêmes conditions des acteurs privés. La gestion publique de certains secteurs économiques peut conduire à des monopoles d'État pouvant, selon les libéraux, nuire à l'émulation et l'efficacité : le service rendu serait selon eux de moindre qualité et plus cher que s'il était soumis à la concurrence.
Pour les économistes non libéraux, un monopole d'État pourrait au contraire être avantageux pour l'usager (consommateur ou client dans le secteur privé) dans la mesure où le but de la structure d'État n'est pas d'être rentable, de gagner de l'argent, mais de fournir un service d'une certaine qualité pour la collectivité.
Les libéraux affirment que la concurrence stimule sans cesse l'organisation de l'activité de l'entreprise et cela conduit a la traque du gaspillage de l'argent.
Certains voient comme avantage du monopole public la suppression des coûts de concurrence (publicité, doublons). Les ressources seraient ainsi occupées à améliorer le service par la recherche et l'investissement, du fait d'un compromis sur le prix du service s'il est facturé directement (il pourrait dans certaines situations être financé par le budget de l'État ou être intégré dans la partie socialisée du salaire). L'émulation peut venir de la coopération avec des services publics étrangers.
Certains attribuent à la pensée libérale de graves menaces sur les services publics, celles-ci visant à les restreindre et les soumettre à la concurrence. Cette volonté, mais aussi le souci des États de ne pas dépendre d'entreprises qui appartiendraient à d'autres États, ni de se trouver face à une concurrence déloyale de ceux-ci, se traduit par des traités internationaux, comme l'AGCS qui conduit à la suppression progressive par commun accord des gouvernants de certains types de services publics. Selon cet accord, ces privatisations sont irréversibles.
Une autre question concerne le périmètre géographique d'un service public ce qui est lié à la question de la régionalisation et des zones économiques transnationales (Union européenne), voire mondiales.
Le service public et l'Union européenne
Article détaillé : Service public dans l'Union européenne.L'Union européenne, dans ses traités, ne mentionne explicitement le service public que dans le cadre des transports (article 73 CE). La législation et la jurisprudence européennes utilisent habituellement des concepts jugés plus précis et indépendants du pays :
- les « services d'intérêt général » (SIG), prestations servies aux administrés par les pouvoirs publics, soit directement, soit par délégation à des tiers.
- les « services d'intérêt économique général » (SIEG), sous-catégorie des SIG qui relèvent du secteur marchand.
Il n'existe pas de réglementation des SIG dans leur ensemble au niveau européen. Le terme ne désigne d'ailleurs parfois que les seuls SIG non marchands. Les SIG restent donc de la compétence des États membres ou des collectivités locales. La Commission a toutefois reconnu en 1996 que les services d'intérêt général « sont au cœur du modèle européen de société » [2].
L'Union européenne s'intéresse en revanche de près aux SIEG, plusieurs fois mentionnés dans les traités (art. 16, 73, 86, 87 CE), sans toutefois les définir très précisément. La Commission et la Cour de justice tentent de concilier, dans le cadre des SIEG, le respect des missions de service public avec le principe de libre concurrence, principe fondamental de la politique économique de l'Union européenne. C'est dans ce cadre que la Commission mène une politique de libéralisation des principaux services dits « d'intérêt économique général » (SIEG). Les principaux secteurs concernés sont : l'énergie (gaz et électricité), les transports (tous modes), les services postaux et les télécommunications.
Elle veille tout particulièrement à ce que les financements de service public par les États ne faussent pas le jeu de la concurrence, en particulier sur les points suivants :
- que la qualification de SIEG ne soit pas donnée à des services qui relèvent en fait exclusivement du marché concurrentiel ;
- que les mesures prises assurent un fonctionnement efficace des SIEG ;
- qu’il n’y ait pas d’interférences négatives sur les marchés ouverts à la concurrence en dehors du service public.
Certains services ont été reconnus comme services d'intérêt général par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. À titre d'exemple, la Cour a reconnu comme SIEG (dans certaines conditions précises) :
- la collecte, le transport et la distribution du courrier ;
- la fourniture ininterrompue d'énergie électrique sur l'intégralité du territoire concédé ;
- le maintien de la navigabilité d'une voie d'eau importante ;
- la distribution d'eau ;
- la fourniture de prestations de services dans le domaine des télécommunications ;
- la fourniture de moyens de lutte contre la pollution dans les bassins portuaires ;
- les émissions de télévision.
Pour permettre l'introduction de la concurrence dans les services, la Commission pousse à la scission de la gestion des infrastructures (lorsque celles-ci relèvent d'un monopole naturel) de l'exploitation des services, tous les exploitants devant se voir reconnu un droit d'accès égal à l'infrastructure. C'est ce qui a été fait pour les télécommunications (au niveau de la boucle locale, sans que soit imposée la séparation des activités de réseau et de fourniture), l'énergie (gaz et électricité), les chemins de fer, les ports et aéroports.
Le financement des SIEG est laissé à l'appréciation des États : il peut provenir de n'importe quelle combinaison des différentes ressources possibles : une redevance perçue auprès des usagers, une subvention de service public allouée par la collectivité, une péréquation entre activités rentables et non rentables de l'exploitant, de ressources commerciales complémentaires (exemple des ressources publicitaires pour la télévision), etc.
Les services publics en France
Article détaillé : Service public en France.En France, les activités de service public peuvent être classées en trois catégories :
- Fonctions régaliennes : ce sont les fonctions de souveraineté de l'État. Elles sont entièrement financées par l'impôt et assurées par des administrations publiques.
- fonctions publiques non régaliennes. La doctrine considère que la collectivité doit les assurer elle-même, et qu'elle doivent être financées par l'impôt (une taxe peut parfois être perçue à l'occasion du service).
- Finances publiques (Trésor, monnaies, impôts ),radio et télévision .
- Administration générale et locale.
- autres fonctions. La panoplie en est étendue, diverse, hétérogène ; différentes formes existent, parfois même pour exactement la même fonction (exemple : l'enseignement et les services de santé, qui existent à la fois sous forme marchande, non marchande et tiers payant)
- marchande (le bénéficiaire paye lui-même)
- non marchande (financée principalement par l'impôt ou des prélèvement obligatoire)
- tiers payant (forme marchande où le bénéficiaire ne paye pas lui-même, c'est un autre agent économique qui le fait)
Parmi les activités concernées on citera par exemple
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- Enseignement (Éducation nationale) ;
- Santé (services hospitaliers) ;
- Sécurité sociale (galaxie d'entité privées sous la tutelle de l'état) ;
- Culture (musées, théâtres, bibliothèques, maisons de jeunes…) ;
- Radio et Télévision ( Radio-France , France-Télévisions ) ;
- Services d'assainissement et d'adduction d'eau potable ;
- Transports :
- Infrastructures de transport : routes à péage, voies ferrées, aéroports, ports
- Services de transport : transports urbains, transport ferroviaire (du TGV aux TER), ramassage scolaire, etc. ;
- Énergie : distribution du gaz et transport de l'électricité ;
- distribution du courrier (en revanche, la fonction bancaire assurée par La Poste n'est pas un service public)
- Pompes funèbres : conséquence des lois de séparation des églises et de l'État, le monopole des inhumations a été enlevé aux organismes cultuels et confiés exclusivement aux communes, qui l'exercent directement ou par délégation. Il s'agit du service extérieur des pompes funèbres.
Quand ils assurent conjointement des services du secteur marchand, les organismes publics correspondants relèvent à la fois du droit administratif et du droit commercial.
Les services publics en Allemagne
Article détaillé : Service public en Allemagne.L'organisation des services publics en Allemagne (Daseinsvorsorge) est géographique et non sectorielle : alors que, en France, une entité nationale gère en général de manière centralisée le service public d'un secteur donné (avec des exceptions comme la gestion de l'eau), ce sont des entreprises municipales (Stadtwerke) qui gèrent un ensemble de services publics de plusieurs secteurs différents.
Dès le début du XIXe siècle, les collectivités locales ont commencé à fournir des services publics sans intervention de l'État. Elles ont confié par la suite la gestion de ces services à des établissements publics. La gestion de ces services publics s'est organisée de manière transversale à plusieurs secteurs afin de bénéficier par exemple d'un accès plus aisé aux sources de financement.
Les services publics dans le monde
Chaque pays a sa pratique propre en matière de services publics. Il n'est pas de la compétence de l'ONU de posséder des services publics. Les structures de scolarisation et de soin mis en place à son initiative, ou celle d'organisations qui en dépendent comme l'UNESCO, sont de droit privé.
En matière maritime, certaines coutumes communes (obligation de secours, etc.) ou les services de positionnement (GPS, glonass et bientôt Galileo) peuvent s'apparenter au service public.
Voir aussi
Articles nationaux
Articles connexes
- Fonction publique
- État-providence
- État
- Politique
- Délégation de service public • Régie en droit public français • Affermage • Concession de service public
Liens externes
- (fr) Service-public.fr, portail gouvernemental français.
- (fr) Analyse du journal Les Échos
- (fr) mon.service-public.fr, portail d'accès unique aux démarches en ligne de l'administration
Références
- Jacques Chevallier, « Le service public », PUF, "Que sais-je ?", 2010.
- Communication de la Commission européenne publiée au Journal officiel n° C 281 du 26/09/1996 p. 0003 - 0012 et le communiqué de presse associé du 11/09/1996; repris dans le « Rapport à l'intention du Conseil européen de Laeken: Les services d'intérêt général » COM/2001/0598 final, non publié au Journal officiel.
Bibliographie
Violaine Hacker, De l'économie du don à l'économie de l'échange en Europe. L'amélioration de l'usager au dépens de l'administration. Relation de service et secteur public, Revue Pyramides, Revue du Laboratoire d'Études et de Recherche en Administration Publique, Université Libre de Bruxelles, N°7, printemps 2003.
Wikimedia Foundation. 2010.
