Sanctions financières américaines contre la Corée du Nord

Ayant établi un embargo économique contre la Corée du Nord, les États-Unis ont également renforcé, depuis septembre 2005, leurs sanctions économiques contre la Corée du Nord.

Des sanctions financières : une alternative à la solution militaire

Le recours à l'arme économique dans les relations internationales contemporaines

Le président des États-Unis Woodrow Wilson a été l'un des principaux partisans du recours aux sanctions économiques plutôt qu'à la force pour décourager les pays de commettre des actes d'agression. En 1919, à Versailles, il disait, en parlant des sanctions économiques, qu' « un pays qui fait l'objet d'un boycott n'est pas loin de capituler. Avec ce remède économique, pacifique, silencieux et implacable, le recours à la force devient inutile. » ^[1]

En vertu du Trading with the Enemy Act instauré en 1917 pour restreindre le commerce avec les pays hostiles aux États-Unis, des sanctions économiques ont été prises dès 1950 contre la République populaire démocratique de Corée. Ces sanctions ont été allégées par le président américain Bill Clinton en 2000 pour améliorer les relations entre les deux pays, favoriser la mise en œuvre de l'accord-cadre de 1994 sur le nucléaire nord-coréen, et encourager le moratoire sur les tests de missiles à longue portée décrété unilatéralement par la Corée du Nord en 1999. Mais après l'arrivée au pouvoir de l'administration Bush en 2001, ces sanctions ont été renforcées.

L'application à la Corée du Nord : l'objectif américain d'un changement de régime à Pyongyang

Selon le principe édicté au début du XX^e siècle par Woodrow Wilson, les sanctions américaines contre la Corée du Nord peuvent donc s'interpréter comme une alternative à la solution militaire pour entraîner la chute du régime de Pyongyang. C'est d'ailleurs l'interprétation qu'en donnent les néoconservateurs américains eux-mêmes.

En 2006, Robert Joseph, sous-secrétaire d'Etat américain pour le contrôle des armements, a ainsi déclaré souhaiter que les sanctions « éteignent toutes les lumières de Pyongyang. »^[2]

John R. Bolton, ambassadeur américain aux Nations unies d’août 2005 à décembre 2006 et membre de l'American Enterprise Institute, a été encore plus direct, déclarant en mars 2007 que l'objectif était bien « de faire pression, d’appliquer des sanctions [...], d’isoler davantage la Corée du Nord pour, à la fin, résoudre vraiment la question des armes nucléaires nord-coréennes, éliminer le régime nord-coréen et réunifier la péninsule coréenne. » ^[3]

Billet de 100 dollars US

Les motifs allégués par Washington ne sont pas nouveaux : trafic de drogue, de cigarettes et de faux dollars, tous fermement démentis par Pyongyang^[4].

Relevant ainsi que les accusation américaines ressurgissent dans un contexte de durcissement de la position américaine contre la Corée du Nord, le journaliste du quotidien français Le Monde Philippe Pons écrit que, « à défaut d'attaquer militairement la Corée du Nord, les États-Unis s'efforcent de l'étrangler financièrement. Au cours des six derniers mois, diverses mesures ont frappé des entreprises et des maisons de commerce nord-coréennes, ainsi que des banques étrangères en relation avec Pyongyang. La société suisso-nord-coréenne Kohas, qui fabrique des consoles métalliques, a été placée sur la "liste noire" américaine. Elle est soupçonnée de fournir du matériel servant à la fabrication d'armement, et ses avoirs aux États-Unis ont été gelés. » ^[5].

Des sanctions non exclusives du recours aux moyens militaires traditionnels

1^re division blindée de l'US Army lors des exercices « Foal Eagle » de 2005 en Corée du Sud

Les sanctions financières prises contre la Corée du Nord pour y entraîner un changement de régime ne sont toutefois pas exclusives d'un recours à des moyens militaires plus traditionnels. Ainsi, selon l'hebdomadaire américain U.S. News & World Report, le plan opérationnel 5030 (OPLAN 5030^[6]) élaboré en 2003 contre la Corée du Nord à la demande du secrétaire à la Défense des États-Unis Donald Rumsfeld prévoit des vols de surveillance à la limite de l'espace aérien nord-coréen et des exercices militaires pour mettre les forces armées nord-coréennes « sous tension ». Le OPLAN 5030 prévoit aussi explicitement de poursuivre « une série d’opérations tactiques ne figurant pas habituellement dans les plans de guerre, comme désorganiser les circuits financiers et semer la désinformation^[7]. »

Dans les faits, parallèlement aux sanctions financières, les exercices annuels à grande échelle (« Foal Eagle », « Ulji Focus Lens », « RSOI ») associant les forces américaines et sud-coréennes se sont poursuivis, et selon des sources nord-coréennes, les activités de surveillance aériennes de la Corée du Nord par les États-Unis se sont intensifiées^[8].

Les moyens des sanctions financières

A la suite des attentats du 11 septembre 2001, les États-Unis ont voulu se doter d’outils juridiques pour combattre les soutiens financiers du terrorisme international, de la prolifération des armes de destruction massive, du trafic de drogue et d'autres activités criminelles. Au sein de cet arsenal, ce sont principalement une nouvelle structure et deux textes qui constituent le socle des sanctions financières prises à l'encontre de la Corée du Nord officiellement accusée de contribuer à la prolifération des armes de destruction massive et de mener des activités illégales en abusant du système financier international^[9].

L'Office of Terrorism and Financial Intelligence

Créé en 2004 au sein du département du Trésor des États-Unis, l'Office of Terrorism and Financial Intelligence (Bureau de la lutte contre le terrorisme et du renseignement financier, OTFI) est une structure qui intègre les outils du renseignement et les moyens d'action contre les réseaux, y compris au niveau international.

Cette nouvelle structure concentre les fonctions de réglementation, de mise en application et d'analyse du département du Trésor, tout en ayant des prérogatives en matière de renseignement. Cette concentration fonctionnelle permet à l'OTFI de mettre à contribution tous les services potentiellement concernés. L'OTFI réunit ainsi l' Office of Intelligence and Analysis, l' Office of Terrorist Financing and Financial Crimes, le Financial Crimes Enforcement Network, l' Office of Foreign Assets Control et l' Executive Office for Asset Forfeiture. Il collabore aussi étroitement avec la division d'enquête criminelle de l'Internal Revenue Service pour les affaires de blanchiment d'argent et de financement du terrorisme.

Dans le cas de la Corée du Nord, l'OTFI dispose de pouvoirs juridiques permettant au gouvernement américain de cibler les banques agissant au profit des réseaux liés à la prolifération.

L'Executive Order 13382

Le 28 juin 2005, le président George W. Bush a signé l'Executive Order 13382 qui permet au département de la Justice, au département du Trésor et au département d'Etat d'interdire toute transaction entre les États-Unis et des personnes physiques ou morales participant à des activités de prolifération.

L' Executive Order 13382 désigne ainsi huit entités de Corée du Nord, d'Iran et de Syrie qui ne peuvent plus accéder aux systèmes financier et commercial américains. La menace que ces entités sont censées représenter est aussi signalée à la communauté internationale. Pour la Corée du Nord, il s'agit de la Korea Mining Development Trading Corporation, de la Tanchon Commercial Bank et de la Korea Ryonbong General Corporation^[10].

En mars 2006, le département du Trésor a désigné deux personnes supplémentaires : la société suisse Kohas AG et son président, Jakob Steiger. Le département du Trésor soupçonne Kohas AG de servir d’intermédiaire en Europe pour l’acquisition de technologie par l’armée nord-coréenne, et d’avoir fourni à cette dernière des biens à usage militaire. Près de la moitié des parts de la société seraient en outre détenues par la Korea Ryonbong General Corporation^[9].

La section 311 du Patriot Act

Signature du Patriot Act par le président George W. Bush le 26 octobre 2001

La section 311 du Patriot Act de 2001 permet au département du Trésor de couper du système économique américain une entité désignée comme étant préoccupante en matière de blanchiment. Les mesures potentielles comprennent l’obligation pour les institutions financières américaines de mettre fin à toute relation avec l’entité désignée, ce qui a pour effet de protéger le système financier américain des abus, mais aussi de notifier à toutes les institutions financières du monde l’existence d’un risque.

En septembre 2005, le département du Trésor s’est appuyé sur la section 311 pour désigner la Banco Delta Asia de Macao qui fournissait des services au gouvernement et à des sociétés de Corée du Nord depuis 20 ans. Les États-Unis soupçonnent certaines de ces sociétés d’activités illégales telles que contrefaçon de monnaie, trafic de drogue, fabrication et distribution de fausses cigarettes et de faux produits pharmaceutiques, et blanchiment des recettes associées. Des entités impliquées dans la prolifération des armes de destruction massive, comme la Tanchon Commercial Bank, auraient également ouvert des comptes auprès de la BDA.

Six mois après la désignation de la BDA en vertu de la section 311 du Patriot Act, près de 24 institutions financières dans le monde avaient réduit ou mis fin à leurs transactions avec la Corée du Nord^[9].

Les conséquences économiques

Les sanctions américaines ont pour conséquence de fragiliser la situation économique en Corée du Nord.

Les conséquences financières pour la Corée du Nord et les établissements bancaires liés à Pyongyang

Selon Washington, Pyongyang conduit des activités illégales avec le soutien financier de sociétés étrangères nommément visées par les États-Unis. Ainsi mis en cause sur la base de la section 311 du Patriot Act, certains établissements bancaires ayant des clients nord-coréens, comme la Banco Delta Asia (BDA), ont choisi de cesser leurs activités avec la Corée du Nord, afin d'éviter que leur mise en cause par les États-Unis n'entraîne le départ d'autres clients, leur mise sous tutelle puis leur liquidation^[5].

Le siège de la Banco Delta Asia, à Macao

Les autorités bancaires de Macao ont décidé de bloquer 24 millions de dollars investis sur cinquante comptes de clients nord-coréens de la BDA : ces sommes sont soupçonnées de correspondre au blanchiment de faux billets et de revenus d'autres activités illégales, au profit de la Corée du Nord^[11].

Selon Philippe Pons du quotidien Le Monde, le département du Trésor des États-Unis n'a fourni aucune preuve de ses accusations à l'encontre de la BDA, qui ont néanmoins pour conséquence d' « asphyxier financièrement » la Corée du Nord^[11]. Le directeur du programme Asie au Centre de politique internationale, Selig S. Harrison, a interrogé le département du Trésor des États-Unis, en juillet 2006, sur la possibilité que « la plus grande partie, voire la totalité des 50 comptes bloqués », retracent des « activités commerciales et d'investissement légales » de la Corée du Nord. Les autorités américaines lui ont répondu qu'elles ne pouvaient « pas encore » répondre à cette question, tandis qu'une source anonyme haut placée des services secrets américains a précisé à M. Harrison que les vérifications prendraient « peut-être trois ou quatre mois » ^[11].

Alors que les vérifications étaient toujours en cours un an après les sanctions contre la BDA, 8 des 24 millions de dollars bloqués car appartenant à des clients nord-coréens correspondaient d'ores et déjà à de « l'argent propre » : « Au moins 8 millions de dollars » sur les 24 millions bloqués n'ont pas de source frauduleuse, selon Don Oberdofer, un expert américain de la question coréenne cité par le quotidien sud-coréen Joong-Ang Ilbo ^[12]. Le département du Trésor des États-Unis n'a pas souhaité s'exprimer officiellement sur le sujet^[13].

Ni un audit commandé par le gouvernement de Macao au cabinet Ernst & Young en accord avec le département du Trésor américain, ni les autorités financières de Macao n'ont pu apporter la preuve d'une implication de la BDA dans le financement d'activités illicites par la Corée du Nord. En particulier, l'accusation de contrefaçon de dollars américains n'a pas été prouvée. Il a ainsi été établi par le cabinet Ernst & Young que la BDA n’avait vu transiter sur ses comptes que 10 000 dollars de faux-billets en 1994, sans commune mesure avec le montant de 15 millions de dollars avancé par le département du Trésor américain. En outre, ces sommes ont été immédiatement restituées aux autorités locales, lavant la BDA de tout soupçon de participation à des opérations de blanchiment. Une telle situation ne s’est ensuite jamais reproduite pendant plus de dix ans, jusqu’au blocage des fonds en septembre 2005 ^[14].

La situation financière nord-coréenne aggravée par la diminution probable des flux provenant du Japon

Salle de pachinko à Tokyo

Les difficultés financières de la Corée du Nord, consécutives aux sanctions financières américaines, sont aggravées par une diminution apparente des flux financiers des Coréens du Japon (regroupés dans la Chongryon) en direction de la Corée du Nord.

Cette baisse des apports en devises des Coréens du Japon s'expliquerait tant par une activité économique moins florissante de certaines entreprises des membres de la Chongryon (en particulier, s'agissant des flippers coréens ou pachinko, que par un contrôle plus rigoureux des autorités japonaises sur les flux de personnes et de marchandises entre les deux pays. Ces échanges s'opèrent principalement grâce au navire Mangyeongbong-92, lequel établit une relation maritime deux fois par mois entre le Japon et la Corée du Nord.

Les sanctions américaines et les négociations sur le nucléaire nord-coréen

Une autre conséquence des sanctions américaines est de bloquer le retour aux négociations sur la question nucléaire nord-coréenne : selon M. Kim Gye-gwan, diplomate nord-coréen chargé du dossier, les sanctions américaines sont des « pressions agressives » et Pyongyang « exige leur levée comme préalable à un retour à la table de négociation ».

En effet, les santions financières américaines ont été adoptées en septembre 2005, au lendemain d'un accord sur le nucléaire nord-coréen signé le 19 septembre 2005^[15]. Alors que l'accord du 19 septembre avait soulevé de grands espoirs, notamment en Corée du Sud, les mesures financières prises par Washington ont entraîné un regain de tensions^[16].

D'après le directeur de l'Agence internationale de l'énergie atomique Mohamed ElBaradei les sanctions ne permettent pas, de manière générale, de résoudre le conflit sur les armes nucléaires en Corée du Nord^[17].

Après l'essai nucléaire nord-coréen du 9 octobre 2006, la Corée du Nord ne fait plus de la levée des sanctions un préalable à la reprise des négociations sur le nucléaire, mais demande une discussion préliminaire sur ce point dans le cadre de ces négociations^[13].

A l'issue d'une série de pourparlers à six sur les Armes nucléaires en Corée du Nord, qui s'est tenue à Pékin du 8 au 13 février 2007, une déclaration conjointe américano - nord-coréenne a été publiée le 13 février 2007, aux termes de laquelle « La RPDC et les États-Unis commenceront des négociations bilatérales visant à résoudre les problèmes en cours et à progresser vers des relations diplomatiques complètes »^[18]. Selon les observateurs étrangers, les États-Unis envisageraient la levée des sanctions financières qu'ils ont prises à l'égard de la RPDC en contrepartie de la fermeture du réacteur nucléaire de Yongbyon^[19].

La mise en œuvre d'un accord bancaire entre les États-Unis et la Corée du Nord, conclu le 19 mars 2007, devait permettre l'ouverture d'une deuxième série de pourparlers à six sur la dénucléarisation de la péninsule coréenne. Aux termes de cet accord, les fonds nord-coréens bloqués sur les comptes de la Banco Delta Asia (BDA) seraient restitués à Pyongyang via une banque chinoise, mais l'interdiction faire aux institutions financières américaines de traiter avec la BDA serait maintenue. Les fonds débloqués doivent être utilisés « à des fins humanitaires et d'éducation » selon le négociateur américain Daniel Glaser, secrétaire adjoint au Trésor américain^[20].

Les fonds ont finalement été transférés en juin 2007 par l'intermédiaire de banques russes. En l'absence formellement de remise en cause de la qualification de la BDA comme faisant l'objet de « préoccupations en matière de blanchiment »^[21], la partie américaine a pris à sa charge l'ensemble des risques, notamment contentieux, pouvant découler du transfert des sommes bloquées sur les comptes de la BDA^[22].

Cette opération a permis de débloquer la mise en œuvre de l'accord de Pékin du 13 février 2007. Le retour des inspecteurs de l'AIEA à Pyongyang, en juin 2007, vise à la fermeture du réacteur nucléaire de Yongbyon^[23].

Notes

Liens externes

• (fr) Gavan McCormack, professeur de japonais à la Research School of Pacific and Asian Studies près l’Université nationale d’Australie, « Le "problème nord-coréen", le Japon et les États-Unis : la politique de l’hypocrisie », Japan Focus, 8 mai 2006 (traduction française sur le site Korea is One)
• (en)(es) Site du département du Trésor des États-Unis

• Portail de la Corée