Identité européenne de défense

Identité européenne de défense

Identité européenne de sécurité et de défense

LIdentité européenne de sécurité et de défense (IESD, ou en anglais European Security and Defense Identity, ESDI) est un accord de partenariat stratégique établi en décembre 2002 entre lUnion européenne et lOTAN, destiné à intervenir et coordonner les actions dans la gestion de crises en Europe, dans des situations pour lesquelles les États-Unis (ou des pays non européens de lAlliance Atlantique comme le Canada ou des pays dont lidentité européenne est parfois contestée comme la Turquie) ne souhaiteraient pas intervenir directement, tout en permettant la participation dautres pays européens non membres de lOTAN mais signataires dun accord de coopération avec lOTAN dans le cadre du « Programme pour la paix » (PPP), des pays qui comprennent aussi dautres membres de lUnion européenne ou candidats à ladhésion à lUnion ou disposant daccords de coopération en matière de défense commune avec lUnion ou certains de ses membres.

Laccord permet de doter lUnion européenne dun accès aux instruments de lOTAN pour la planification et la gestion de la logistique nécessaires à ses opérations de défense, que ce soit dans le cadre des interventions extérieures dans des conflits sa responsabilité serait engagée au moins politiquement, ou en matière de renseignement et de prévention des crises et conflits ou de leur extension possible sur le territoire de lUnion.

Sommaire

Contexte historique

Lors des sanglants conflits armés ayant conduit à léclatement de lancienne Yougoslavie, il est apparu clairement que de tels confrontations armées menaçaient directement la sécurité en Europe ou parmi les autres partenaires de lAlliance Atlantique. De tels désordres tant politiques quéconomiques et humains ont mobilisé les opinions des pays Européens, résident également de nombreux ressortissants issus des nationalités en conflits.

De tels conflits aux frontières de lUnion ne peuvent être circonscrits aux seules frontières des pays directement engagés, et divers accords de coopération de défense historiques étaient devenus inapplicables, faute dinterlocuteur responsable. De plus ces conflits ont été accompagnés de divers trafics (notamment darmes, ou dinfluence, ou trafic de capitaux illicites ou détournés) et déplacements de populations (y compris réfugiées fuyant les conflits ou la misère économique que ceux-ci engendrent) qui menaçaient la stabilité politique et économique des pays voisins tenus alors dintervenir mais de façon non concertée, coûteuse, et souvent contradictoire car sans objectif commun, ni moyens communs de concertation et de négociation avec les belligérants, ou de gestion logistique des moyens engagés lors des crises.

Léclatement de lex-Yougoslavie sest ainsi faite de façon désordonnée sur la base de frontières obtenues par les armes, ou danciennes frontières historiques qui ne tenaient plus compte de la réalité des populations en présence. Si lindépendance de la Slovénie a pu se faire assez rapidement sans trop de difficulté (car elle na pas cherché à sengager dans ces conflits), il nen a pas été de même pour le conflit très ancien ayant opposé Croates et Serbes (un conflit qui a déclenché au moins une Guerre mondiale, et que ni lUnion ni lOTAN ne pouvait négliger ou laisser dégénérer). Cependant, en Bosnie-Herzégovine, les différentes nationalités en présence sont plus diversifiées, la question du réglement par une division de frontière na pas de solution simple : le conflit armé séternisait, senlisait politiquement, et naurait pas trouvé de solution sans une intervention extérieure forte. De plus lopinion européenne était fortement mobilisée contre les mouvements de population et ne voulait pas voir des conflits nationaux extérieurs dégénérer en conflits interethniques entre résidents dans leur propres pays mais originaires de ces régions en conflit.

Cependant une intervention directe par un pays isolé dans un conflit intérieur nest évidemment pas acceptable (y compris en termes de droit international) car le conflit résultat déjà de lintervention dune puissance militaire dominante en place face à des minorités qui manifestaient tout aussi violemment leur volonté dindépendance : personne ne semblait pouvoir céder sur le terrain, les uns et les autres saccusant de crimes (qui par ailleurs ont bien été commis par divers éléments plus ou moins isolés des différentes parties en conflit), et ne pouvant accepter légitimement lingérence extérieure sans contrepartie acceptable. Dans les faits, les responsabilités des uns et des autres ne pouvaient pas être établies sereinement car il nexistait pas de lieu de concertation neutre, et lancien droit en vigueur nétait plus reconnu par aucune des parties en présence.

En absence de tout droit, de tels conflits navaient pas dautres issues que celles de la force, et forcément des abus contre les populations concernées. En laissant faire, le débordement du conflit hors de sa zone dorigine serait devenue inévitable, un risque évident bien compris en Europe qui en a tant souffert dans son histoire, et que seule une action concertée efficace peut prévenir ou au moins contenir.

La proposition américaine du « pilier européen de défense »

Aussi les États-Unis nont pas souhaité intervenir directement en ex-Yougoslavie. Bill Clinton, alors président des États-Unis, a proposé à lUnion européenne de prendre en charge directement la gestion de ces conflits qui se situaient justement au cœur même de son territoire (et de son extension future alors déjà engagée), dans une zone hautement stratégique pour elle, et dont les nations naissantes promus en États reconnus ont montré le désir dadhérer rapidement à lUnion et négocient déjà les conditions de leur adhésion future à lUnion.

Dailleurs des conflits anciens sont souvent réapparus depuis la fin de lopposition des blocs Est-Ouest, essaimant dans différentes régions. La multiplication de ces petits conflits locaux ne permet plus à un seul pays, même le plus puissant, dintervenir partout efficacement ; cependant des coopérations régionales sont mieux à même de les prévenir ou à défaut les stabiliser pour éviter leurs extensions, tout en évitant la dispersion des efforts de maintien de la sécurité.

Dune façon générale, les États-Unis ont reconnu que les conflits en Europe seraient mieux gérés et résolus avec des solutions mieux concertées et acceptées si les solutions venaient dune sorte de « pilier européen de défense » au sein de lOTAN (qui était également déjà engagé dans une réorganisation complète de son fonctionnement depuis la fin du Pacte de Varsovie et de la Guerre froide) prenant en compte les changements stratégiques majeurs quune profonde réorganisation du paysage politique européen a entrainé. LOTAN lui-même voyait ses objectifs modifiés considérablement puisquil ne sagissait plus de défendre une partie de lEurope contre une autre, mais aider maintenant les deux parties à cohabiter et sallier, notamment pour gérer de nouvelles crises majeures situées aux portes de lEurope (notamment en Asie centrale et au Moyen-Orient, mais aussi parfois sur dautres terrains difficiles, notamment en Afrique il nexiste pas encore de force concertée assez puissante pour prévenir ou stabiliser les conflits).

Lidée de « pilier européen » nest pas nouvelle (lexpression figure même dans la définition même des institutions de lUnion européenne), puisque de nombreux pays de lUnion européenne (y compris, et à commencer par la France, qui ne faisait pourtant plus partie du commandement stratégique de lOTAN depuis les années 1960) ont manifesté depuis longtemps la création de ce pilier de défense commune, sans toutefois parvenir à lui consacrer assez de moyens pour que celui-ci puisse intervenir ailleurs quau sein des seuls rares pays signataires daccords multilatéraux (par exemple en matière de coopération et programmes de développement, formation et équipements militaires, moyens de renseignement, ou certaines unités armées souvent uniquement bilatérales comme lEurocorps franco-allemand, qui sest cependant étendu depuis à dautres pays européens, mais de façon encore trop limitée pour constituer une force opérationnelle efficacement déployable seule sur des territoires extérieurs, sans les moyens fournis par un pilier commun et permanent de gestion des crises).

Les objectifs fixés par les États-Unis

Lidée nest pas dempêcher les Européens de développer une force autonome : sils parviennent à développer une telle capacité intégrée capable de se connecter et travailler avec les systèmes de lOTAN et des États-Unis, tout en ayant la possibilité dutiliser cette force de façon autonome, alors il ny a pas d'incompatibilité entre les deux programmes de défense mis en œuvre par lOTAN ou par lUnion, et en fait cela renforcera la capacité opérationnelle de lAlliance à intervenir efficacement et rapidement en cas de crise, tout en réduisant leurs coûts économiques et politiques. Pour y parvenir, il est nécessaire détablir les bases dune coopération saine mais forte, et disposant dune réelle capacité de décision et de transparence dans les politiques mises en œuvre entre lOTAN et lUE, et sassurer quelles sont effectivement bien dirigées avec une ligne de conduite claire.

Ainsi, lIESD a été définie principalement pour renforcer la sécurité générale en Europe, construire des relations transatlantiques plus forte et plus saine, et renforcer la capacité de lOTAN à traiter plus efficacement les crises en Europe et au-delà de ses frontières, et parvenir à résoudre six grosses difficultés :

  • Le lien entre lOTAN et lUnion européenne manque encore de consistance, le danger étant que les deux institutions senferment dans des disputes bureaucratiques et juridictionnelles alors quune crise éclaterait et deviendrait hors de contrôle ; aussi au sommet de lOTAN à Helsinki, il avait été décidé en 2000 que lUnion européenne ninterviendrait que « quand lOTAN en entier nest pas impliqué », cependant le processus de décision nétait pas clairement défini, et la France voulait résister à létablissement dun lien fort entre lUnion et lOTAN.
  • Il est nécessaire de sassurer que la mise en œuvre de lIESD ne fasse pas de discrimination envers les pays membres de lAlliance qui ne sont pas membre de lUnion européenne, et qui doivent continuer à être consultés et impliqués dans les processus de décision. Cela concerne notamment la Turquie, la Norvège, lIslande et les nouveaux pays dEurope centrale membres de lOTAN et non encore membres de lUnion.
  • La capacité des Européens à se doter effectivement des moyens nécessaires est la plus sérieuse limite envisagée par les États-Unis, qui ressentent que les Européens sont davantage prêts à se concentrer sur les institutions quà construire effectivement les facilités militaires nécessaires à la gestion des crises. Alors que les budgets consacrés à la défense en Europe tendent à se réduire, les États-Unis expriment leurs doutes que les Européens réunissent les fonds nécessaires à la constitution dun corps armé permanent de 60 000 hommes (soit environ 200 000 si on tient compte des rotations de personnels) et du support logistique nécessaire à lentretien dune telle force (LEurocorps reste encore inachevé en tant que force européenne autonome doté de tous ses moyens logistiques et de commandement, et ses effectifs ne sont pas permanents, car fréquemment réaffectés à dautres missions dintéret national ; toutefois cest une ressource intéressante qui a déjà été utilisée dans le cadre de lIESD et de missions en Europe concertées avec lOTAN et lUnion européenne).
  • LIESD inclut des missions du spectre le plus faible de laction militaire, comme le maintien de la paix et laction humanitaire, mais ce seul volet ne suffit pas car des crises en Europe (comme celles du Kosovo) ont requis bien plus que la seule assistance humanitaire et ont effectivement nécessité des opérations de combat sur zone en situation de guerre ; hors lOTAN craint que cela amène à définir une Alliance à deux vitesses, dans laquelle seuls les États-Unis et une poignée dalliés européens seraient capables de mener laction militaire et assumer les risques associés, les autres se contentant des missions du spectre le plus bas des interventions et en évitant toute implication dans la gestion des crises. Ne pas impliquer tous les alliés dans toutes les missions ne renforcerait pas lAlliance mais la fragiliserait.
  • La création de lIESD ne devait pas conduire à dupliquer les facilités mises en œuvre. Les Européens pourraient effectivement développer des capacités autonomes leur permettant dagir sans le support des États-Unis ; cependant le déclin des budgets européens consacrés à la défense, et ladhésion à lUnion de nouveaux pays européens qui doivent mobiliser des moyens importants pour parvenir aux objectifs très ambitieux de convergence économique, rend pour linstant illusoire la mise en œuvre dune capacité européenne entièrement autonome et efficace dintervention sans le support actif des États-Unis, qui souhaitent en contre-partie conserver une influence sur la façon dont les moyens seront utilisés.
  • Enfin la mise en œuvre de lIESD ne devrait pas entrer en compétition avec celles de lInitiative commune de défense (au plan européen). Les gouvernements européens pourraient être tentés de simplement utiliser les forces existantes en les affectant à lIESD, sans effectivement créer les moyens supplémentaires nécessaires, dautant plus quils trouveront plus facile dobtenir un support du public pour des investissements faits avec des entreprises de lUnion européenne au lieu de ceux faits avec des entreprises engagés avec lOTAN, en tenant compte de la nécessité de ne pas dupliquer non plus les facilités dans le cadre de lIESD.

Un autre problème vient des États-Unis eux-mêmes, dont le Sénat souhaiterait voir les Européens s'occuper de la sécurité européenne et uniquement (tandis que les États-Unis sen retireraient), et les États-Unis iraient soccuper de maintenir la sécurité ailleurs. Cette vision de gendarme du monde nest pas politiquement acceptable dans cette autre partie du monde placée alors sous tutelle unique, et conduirait à renforcer les tensions, tout en affaiblissant les liens et intérêts communs très forts existant entre les États-Unis et lEurope. Le but est plutôt de maintenir une sécurité multipolaire en réduisant les dépendances afin de mieux s'adapter et réagir en situation de crise, justement il est difficile de mobiliser tout le monde et parvenir à une décision rapide limitant les dégâts.

Cependant, les Européens craignent avec raison quil y ait des circonstances pour lesquelles les États-Unis ne souhaitent pas du tout intervenir, et de même les États-Unis craignent que certains pays européens ne souhaitent pas sassocier à certaines opérations (notamment la France qui dispose dune clause exclusive lui permettant de ne pas être associée à lOTAN quand elle ne le souhaite pas, et ne pas même financer ces opérations). Le risque est alors une fragmentation des efforts de défense de lOTAN comme ceux de lUnion européenne, et donc de ne pas résoudre les six grosses difficultés évoquées ci-dessus. Dans une telle situation, lOTAN resterait figée dans la situation davant la fin de la Guerre froide, et serait incapable de sadapter à lévolution considérable des enjeux stratégiques mondiaux en termes de défense et de sécurité.

Aussi lIESD vise à impliquer davantage les Européens pour quils prennent plus de responsabilités dans la sécurité en Europe, mais aussi hors de ses frontières, et partager équitablement les coûts et les risques (en fonction de leurs moyens), pour profiter des mêmes droits à lassistance. Cette coopération ne peut pas être que budgétaire, elle implique une responsabilité politique, et ladhésion à lensemble des programmes, sans créer une élite plaçant les autres membres de lAlliance sous tutelle ; cependant il doivent sentendre à lavance sur la façon de réagir et accepter des décisions rapides : les rôles de décision doivent être répartis sur la base de la confiance, la réciprocité, le partage et la solidarité.

Mise en place de la concertation entre lUnion européenne et lOTAN

Or une base commune significative existait déjà dans le cadre de lOTAN. Mais même si les États-Unis ne souhaitaient pas intervenir directement dans ces conflits (pour des raisons tant politiques au plan intérieur et extérieur, que budgétaire et defficacité stratégique), ils étaient prêts à apporter leur concours pour la préservation dobjectifs communs, en mettant à disposition de lUnion européenne la partie des moyens de lOTAN déjà mise en place par ses membres européens. En effet, au lendemain de la Guerre froide, il ne subsistait alors plus quune seule grande puissance militaire active, seule érigée alors en position très mal considérée de « gendarme du monde » avec les nombreuses responsabilités que cela implique.

Ce pilier de défense commune a dabord été accepté sur son principe en janvier 1994, par le Conseil de lOTAN, qui a engagé ensuite des négociations entre ses membres pour définir les moyens (notamment techniques, logistiques et de renseignement, que de structures de commandement et de contrôle opérationnel) à mettre à disposition de ce pilier. Le développement dun tel programme, permettait déviter aussi lunipolarisation des responsabilitésau moins tant que de nouveaux pôles de puissance régionale ne se développeraient pas ailleurs pour avoir une influence certaine capable de mettre un terme à des conflits (comme aujourdhui avec le retour de la puissance russe au moins au plan économique, lémergence de la puissance chinoise, et celle annoncée dun petits groupe de pays pétroliers au Moyen-Orient eux aussi engagés dans dimportants programmes de défense mais seulement freinés par leur engagement dans de nombreux conflits régionaux).

La seule alternative aux actions régionales concertées aurait été laction internationale dans le cadre de lONU, mais elle est depuis longtemps en situation de blocage dans la gestion de la plupart des conflits modernes ou émergents (tant en matière de décision que de gestion opérationnelle et dapplication des résolutions qui parviennent à être approuvées) et ses graves difficultés budgétaires font quelle ne dispose pas elle-même des moyens nécessaires à ses interventions : la voie de lONU nest cependant pas exclue pour la gestion politique des crises mais elle est souvent reconnue comme insuffisante ou inefficace pour prévenir ou contenir les crises, son rôle se limitant trop souvent à entériner les situations établies et établir les bases dun nouveau droit applicable en fin de crise.

Ainsi il était prévu que, lors des opérations en situation de conflit, seules les forces européennes interviendraient sur le terrain, et les forces américaines ninterviendraient de façon plus limitée que dans lespace aérien, depuis ses bases aéronavales en Europe et sa flotte de surveillance présente notamment en Méditerranée et lAtlantique Nord (ou proche de lEurope au Moyen-Orient et dans lOcéan Indien). De plus, le commandement coordonnant les opérations serait confié à des européens et non américains, mais les États-Unis seraient alors en retour autorisés à utiliser les espaces aériens européens, et laccès aux bases aériennes des pays membres serait facilité.

Lensemble du schéma doit permettre en effet aux États-Unis de réaliser de substantielles économies sur le théâtre européen, quils considèrent maintenant comme nétant plus menacé directement par une grande puissance contre laquelle lEurope ne pourrait pas se défendre seule, et souhaite aussi impliquer les Européens davantage dans la gestion de leur propre sécurité, pour laquelle ils considèrent (souvent avec raison) quils ny consacrent pas assez de moyens y compris au sein de lOTAN (hormis quelques pays qui parviennent à maintenir les objectifs fixés en matière de moyens et de budget, notamment seulement trois dentre eux : le Royaume-Uni, la France et la Turquie).

Les réalités stratégiques ont également considérablement changé, car les nouveaux conflits ne sont la plupart du temps pas à lorigine dÉtats bien définis, mais de groupes informels souvent clandestins (voire terroristes, y compris au sein même des pays européens), avec lesquels les négociations sont très difficiles, fort coûteuses à régler, et nécessitent des moyens encore plus importants en matière de renseignement et prévention des risques sécuritaires, et de logistique dans le cadre de plus nombreuses opérations limitées sur le terrain.

Concrétisation du projet de partenariat

En juin 1996, les bases de ce pilier ont été posées et concrétisées par ladoption dun calendrier-programme, une estimation du chiffrage budgétaire nécessaire et la rédaction dobjectifs communs lors du Conseil de lOTAN. Ce calendrier-programme et la coopération entre lUnion et lOTAN a finalement permis à lUnion européenne de concrétiser aussi sa propre participation, car elle sest enfin elle-même dotée de structures permanentes, tant en termes politique que budgétaire et militaire, destinées à assurer la gestion des crises au plan stratégique et la supervision politique par ses institutions et celles de ses pays membres, dans le cadre de la définition de sa Politique européenne de sécurité et de défense (PESC).

La coopération entre lUnion européenne et lOTAN sest faite dans le cadre des accords dits de « Berlin plus », pour aboutir en décembre 2002 à la signature dun « accord de partenariat stratégique » ainsi nommé « Identité européenne de sécurité et de défense. »

Ce partenariat devrait continuer à évoluer, notamment grâce à lextension en cours de la PESC au plan européen, prévue par le récent traité européen de Lisbonne (en cours de ratification) et désignée désormais comme partie intégrante de la « Politique étrangère et de sécurité commune ». Ce traité prévoit aussi une « clause de solidarité » qui appelle lUnion et ses États membres à coopérer et agir conjointement si un État membre fait lobjet dune attaque terroriste, et donc à étendre leur collaboration en matière de défense, de sécurité et de gestion des crises (que ce soit dans lOTAN ou via le PPP, ou linclusion éventuelle de ces nouveaux objectifs également dans le champ dapplication du partenariat UE-OTAN, qui permet aussi à lOTAN dy consacrer des moyens communs ou apporter son aide).[1]

Voir aussi

Notes et références

Liens externes

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