Commission d'enquête parlementaire en France

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En France, une commission d'enquête parlementaire est une commission formée au sein de l'Assemblée nationale ou du Sénat. C'est un des outils au service du contrôle parlementaire du gouvernement.

La création d'une commission d'enquête suit souvent un problème grave et ayant eu une forte résonance dans l’opinion publique (ainsi sur les pratiques des sectes, les impacts des essais nucléaires français en Polynésie, la canicule en 2003, ou sur l’affaire d'Outreau en 2005).

Objet

Les commissions d'enquête parlementaires ont pour mission de « recueillir des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les ont créées » ^[1]. Elles constituent en conséquence l'un des modes du contrôle du gouvernement par le Parlement.

Bases juridiques de l’existence et du fonctionnement des commissions d’enquête

Apparues sous la Monarchie de Juillet, les commissions parlementaires ont été régies par l’article 6 de l'ordonnance n^o 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, qui définit leurs objectifs et détermine les modalités de leur fonctionnement.
Elles ont fait leur entrée dans la Constitution à l'occasion de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 :

« Art. 51-2.-Pour l'exercice des missions de contrôle et d'évaluation définies au premier alinéa de l'article 24, des commissions d'enquête peuvent être créées au sein de chaque assemblée pour recueillir, dans les conditions prévues par la loi, des éléments d'information. La loi détermine leurs règles d'organisation et de fonctionnement. Leurs conditions de création sont fixées par le règlement de chaque assemblée »^[2]. »

L'application est précisée par les Règlements de l’Assemblée nationale (articles 137 à 144^[3]) et du Sénat (article 11^{[réf. nécessaire]}).

Sauf mention contraire, les citations proviennent de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958.

Création

Initiative

La création d'une commission d'enquête est initiée par le dépôt, par un ou plusieurs parlementaires, d'une proposition de résolution. « Cette proposition doit déterminer avec précision, soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission d'enquête doit examiner la gestion  » (article 137 du Règlement de l’Assemblée nationale, article 11 du Règlement du Sénat).

La proposition est renvoyée à la commission permanente compétente qui procède à son examen. Après rapport de la commission permanente, elle est soumise au vote de l’Assemblée nationale ou du Sénat.

Le nouveau Règlement de l'Assemblée Nationale adopté en 2009 offre en son article 141-2 à l'opposition un « droit de tirage » d'une commission d'enquête par an, sauf dans la session précédant le renouvellement de l'Assemblée, sauf vote négatif des trois cinquièmes des votants si une opposition à la création de la commission d'enquête^[3].

Recevabilité

En cas de demande de création de commission d'enquête, un rapporteur est nommé pour examiner la recevabilité de la demande. En effet, le législateur a prévu que pour être recevable, cette demande doit répondre à plusieurs conditions^[4] :

• « la résolution doit déterminer avec précision soit les faits sur lesquels la commission d'enquête orientera ses investigations, soit les services publics ou les entreprises nationales dont elle examinera la gestion » Assemblée nationale ;
• Ces commissions d'enquête « ne peuvent être reconstituées avec le même objet avant l'expiration d'un délai de douze mois à compter de la fin de leur mission ».
• Conformément au principe de la séparation des pouvoirs, et en particulier en vertu du principe, consacré par la Constitution, d'« indépendance de l'autorité judiciaire », « il ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours »^[5]., il est « interdit que soient créées des commissions d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours » ^[4] ;
• Toute commission d'enquête doit prendre fin « dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter ; qu'en outre, il prévoit que les commissions d'enquête ont un caractère temporaire et que leur mission prend fin, au plus tard, à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de l'adoption de la résolution qui les a créées » ^[5],[4].

Ces deux dernières conditions permettent ouvrent la possibilité à un Gouvernement d'éviter la création d'une commission d'enquête parlementaire sur un sujet qui le gênerait : il suffit que le Garde des Sceaux ordonne au parquet d'ouvrir une information judiciaire (Vallet, 2003). Certains parlementaires ont donc demandé la levée de l'incompatibilité entre une commission d'enquête parlementaire et une enquête judiciaire^[6], mais cette proposition a encore été rejeté en 2009^[7]

En réalité, certaines propositions répondant à tous ces critères, de l'aveu même du rapporteur, peuvent néanmoins être refusées ou réorientées. Par exemple une proposition d'enquête sur les « conditions de sécurité sanitaire liées aux différentes " pratiques non réglementées de modifications corporelles " (piercing, tatouage, scarification, implants divers de corps étrangers) ») a été refusée au motif qu'elle était selon le rapporteur inopportune et inadaptée ^[8]. Ce rapporteur a préféré qu'une « étude scientifique menée par des experts de santé publique soit rendue publique le plus rapidement possible afin que cesse toute controverse et que des recommandations soient éventuellement émises ».

Composition

Si la proposition de résolution est recevable, et si la création de la commission d’enquête est approuvée par l'assemblée concernée, il est alors procédé à sa constitution.

L’effectif maximum d’une commission d’enquête est fixé à 30 à l’Assemblée nationale et à 21 au Sénat.

Ses membres sont désignés de façon à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques au sein de la commission.

Une fois constituée, la commission élit son bureau (président, vice-présidents, secrétaires) et désigne un rapporteur. En 2003, le Règlement de l’Assemblée nationale a fait l’objet d’une modification à l’initiative de son président, Jean-Louis Debré. La fonction de président ou celle de rapporteur est désormais réservée à un membre du groupe auquel appartient l’auteur de la proposition de résolution, ce qui a pour conséquence de permettre à l’opposition d’exercer l’une ou l’autre de ces fonctions, de façon à accroître « le pluralisme des commissions d'enquête et donc l'efficacité de leurs investigations » (exposé des motifs de la proposition de résolution du 12 février 2003).

Déroulement des travaux

Dans le cadre de leurs travaux, les commissions procèdent notamment à des auditions (publiques, sauf décision contraire, et, le cas échéant, télévisées), à des déplacements en France ou à l’étranger, à des enquêtes sur pièces et sur place.

Pour mener à bien leur mission, elles bénéficient de pouvoirs d’investigation étendus.

Elles disposent ainsi d’un droit de citation : « toute personne dont une commission d'enquête a jugé l'audition utile est tenue de déférer à la convocation qui lui est délivrée » ; « elle est entendue sous serment » ; « elle est, en outre, tenue de déposer » (sous réserve du secret professionnel). Ces obligations sont assorties de sanctions pénales.

Les commissions peuvent aussi faire appel à la Cour des comptes, notamment pour lui demander d’enquêter sur la gestion des services ou organismes qu'elle a pour mission de contrôler.

Enfin, leurs rapporteurs ont le pouvoir d'enquêter sur pièces et sur place. Dans ce cadre, « tous les renseignements de nature à faciliter [leur] mission doivent leur être fournis », et « ils sont habilités à se faire communiquer tous documents de service, à l'exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs ».

Conclusion des travaux

Les commissions d'enquête ont un caractère temporaire. Leur mission prend fin par le dépôt de leur rapport ou à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de l'adoption de la résolution qui les a créées.

Les rapports sont publiés, sauf vote contraire de l’Assemblée nationale ou du Sénat constitués en comité secret.

Ils comportent généralement des suggestions destinées à remédier aux dysfonctionnements constatés.

Commissions d'enquête parlementaires sous la XII^e législature (2002-2007)

Les dates mentionnées sont celles auxquelles ont été votées les résolutions créant les commissions d'enquête.

Assemblée nationale

• Commission d'enquête sur les conditions de la présence du loup en France et l'exercice du pastoralisme dans les zones de montagne (2002)
• Commission d'enquête sur les causes économiques et financières de la disparition d'Air Lib (2003)
• Commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de prise de décision (2003)
• Commission d'enquête sur l'application des mesures préconisées en matière du transport maritime des produits dangereux ou polluants et l'évaluation de leur efficacité (2003)
• Commission d'enquête sur les conséquences sanitaires et sociales de la canicule (2003)
• Commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale (2005)
• Commission d'enquête sur les causes des dysfonctionnements de la justice dans l'affaire dite d'Outreau (2005)
• Commission d'enquête relative à l'influence des mouvements à caractère sectaire et aux conséquences de leurs pratiques sur la santé physique et mentale des mineurs (2006)
• Commission d’enquête sur les conditions de libération des infirmières et du médecin bulgares détenus en Libye (2007)

Sénat

• Commission d'enquête sur la politique nationale de lutte contre les drogues illicites (2002)
• Commission d'enquête sur la maltraitance envers les personnes handicapées accueillies en institution et les moyens de la prévenir (2002)
• Commission d'enquête sur l'immigration clandestine (2005)

Quelques Commissions d'enquêtes parlementaires antérieures à 2002

Assemblée nationale

• Commission d'enquête sur la situation de l'énergie en France (1974)
• Commission d'enquête créée à la suite du naufrage d'un navire pétrolier sur les côtes de Bretagne le 16 mars 1978 (Amoco-Cadiz)(1978)
• Commission d'enquête sur les activités du service d'action civique (S.A.C.) (1981)
• Commission d'enquête sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales sous la Ve République (1991)
• Commission d'enquête sur les tentatives de pénétration de la Mafia en France (1992)
• Commission d'enquête sur les délocalisations à l'étranger d'activités économiques (1993).
• Commission d'enquête sur les sectes (1995)
• Commission d'enquête sur Superphénix et la filière des réacteurs à neutrons rapides (1998)
• Commission d'enquête sur l'utilisation des fonds publics et la gestion des services publics en Corse (1998)
• Commission d'enquête sur certaines pratiques des groupes nationaux et multinationaux industriels, de services et financiers et leurs conséquences sur l'emploi et l'aménagement du territoire (1999)
• Commission d'enquête sur la situation dans les prisons françaises (2000)
• commission d'enquête sur le recours aux farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage, la lutte contre l'encéphalopathie spongiforme bovine [alias maladie de la vache folle) et les enseignements de la crise en termes de pratiques agricoles et de santé publique (2001)

Sénat

• Commission d'enquête sur l'ORTF (1967)
• Commission d'enquête sur le scandale des abattoirs de la Villette (1971-1970)
• Commission d'enquête sur les écoutes téléphoniques (1973)
• Commission d'enquête sur le naufrage de l'Amoco Cadiz (1978)
• Commission d'enquête sur la gestion financière des sociétés de télévision (1979)
• Commission d'enquête sur l'industrie textile (1981)
• Commission d'enquête sur la sécurité publique (1982)
• Commission d'enquête sur la dette extérieure (1984)
• Commission d'enquête sur le fonctionnement du service des postes (1985)
• Commission d'enquête sur les évènements étudiants de novembre et décembre 1986 lié au Projet de loi Devaquet (1986)
• Commission d'enquête sur les opérations financières portant sur le capital des sociétés privatisées (1989)
• Commission d'enquête sur la gestion d'Air France (1991)

• Commission d'enquête sur la politique énergétique de la France (1998)
• Commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France (2000)
• Commission d'enquête sur les conditions d’utilisation des farines animales dans l’alimentation des animaux d’élevage et les conséquences qui en résultent pour la santé des consommateurs (2001)

Voir aussi

Articles connexes

• Enquête
• Intérêt public
• Déclaration d'utilité publique
• Enquête d'utilité publique
• Débat public
• Controverse

Liens externes

• Présentation des commissions d'enquête sur le site de l'Assemblée nationale
• Présentation des commissions d'enquête sur le site du Sénat
• Liste des commissions d'enquête créées sous la Ve République

Bibliographie

• Élisabeth Vallet, Les commissions d'enquête parlementaire sous la Cinquième République, Revue française de droit constitutionnel, p. 249-278, n^o 54, 2003/2, P.U.F., (ISBN 9782130539674), DOI:10.3917/rfdc.054.0249

Notes et références

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