Biens des personnes publiques, en droit public français

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En droit public français, le domaine public est l'ensemble des biens (immeubles ou meubles, la domanialité publique des meubles étant controversée) appartenant à l'État, à des collectivités locales et à des établissements publics et affectés à une utilité publique.

Cette utilité publique peut résulter d'une affectation à l'usage direct du public (comme les routes ou les jardins publics) ou à un service public, pourvu, dans ce dernier cas, que le bien ait été spécialement affecté à cette fin (comme une université ou un tribunal).

Si cette notion remonte à l'Ancien Régime, puisqu'on le fait habituellement remonter à l'Édit de Moulins, elle a récemment évolué, avec l'adoption du code général de la propriété des personnes publiques, qui est entré en vigueur le 1^er juillet 2006.

Sommaire 1 Définition du domaine public 2 Délimitation du domaine public 2.1 Le domaine public maritime 2.2 Le domaine public fluvial 2.3 Le domaine public aérien 2.4 Le sous-sol 2.5 Le domaine public artificiel 3 Le régime du domaine public 3.1 Conséquences 4 Voir aussi 4.1 Liens internes 4.2 Liens externes 4.3 Notes et références

Définition du domaine public

D'après l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, le domaine public d'une personne publique (État, collectivités territoriales et leurs groupements, établissements publics) est constitué, sauf dispositions législatives spéciales, de biens qui appartiennent à cette personne publique et :

• soit sont affectés à l'usage direct du public,
• soit sont affectés à un service public. Dans ce cas, ils doivent avoir fait l'objet d'un « aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ».

Le juge vérifie ces critères lorsqu'il lui faut déterminer si un terrain ou un bien fait partie du domaine public. Ainsi dans l'arrêt Dauphin de 1959^[1], le Conseil d'État a estimé qu'une allée avait été incorporée au domaine public parce que :

• d'une part l'État l'avait affectée à un service public en raison de la présence à cet endroit d'un site archéologique
• d'autre part les autorités avaient posé deux poteaux et une chaîne pour fermer l'accès à cette allée, ce qui constituait un « aménagement spécial » réalisé spécialement en vue de l'affectation de l'allée à ce service public culturel.

Le code général de la propriété des personnes publiques a repris cette notion mais en précisant que l'aménagement doit être « indispensable » à la mission de service public : il s'agit de freiner l'évolution de la jurisprudence qui avait tendance à trop étendre le domaine public.

Le statut de bien appartenant au domaine public peut aussi résulter d'une qualification de la loi. C'est le cas des ondes hertziennes, que la loi du 26 juillet 1996^[2] a placées dans un « domaine public des fréquences radioélectriques » en confiant au conseil supérieur de l'audiovisuel le soin d'attribuer les bandes de fréquences.

Délimitation du domaine public

On peut distinguer les éléments du domaine public selon leur caractère naturel ou artificiel et selon leur position géographique.

Le domaine public maritime

Le domaine public maritime a été défini par l'ordonnance sur la marine de Colbert de 1681^[3], jusqu'à l'ordonnance du 21 avril 2006 relative à la partie législative du Code général de la propriété des personnes publiques, qui abroge dans son article 7 cette disposition ancienne. L'ordonnance de Colbert précisait que « sera réputé bord et rivage de la mer tout ce qu'elle couvre et découvre pendant les nouvelles et pleines lunes, et jusqu'où le grand flot de mars se peut étendre sur les grèves » (estran).

Jusqu'en 1973, la jurisprudence faisait même appel, pour fixer la limite du domaine public maritime sur le littoral méditerranéen, au droit romain et à une ordonnance de Justinien qui fixe comme référence les grandes eaux d'hiver et non de mars. Le Conseil d'État^[4] a unifié la règle en précisant que le domaine public maritime s'étend « au point jusqu'où les plus hautes mer peuvent s'étendre, en l'absence de perturbations exceptionnelles ». Peu importe donc que les plus hautes mer aient lieu en hiver ou au mois de mars. Cette jurisprudence sera reprise par le nouveau Code.

La précision relative à l'absence de perturbations exceptionnelles permet d'éviter un accroissement subit du domaine public lors d'une tempête ou d'une inondation temporaire.

La loi du 28 novembre 1963 a étendu ce domaine public maritime au sol et sous-sol de la mer territoriale ainsi qu'aux alluvions (lais et relais) qui réhaussent de manière définitive le niveau du sol et le font sortir de la mer. Cette dernière disposition ne s'applique qu'aux alluvions postérieures à la promulgation de la loi ou à celles qui ont été incorporées par un acte administratif. Depuis le Code, tous les lais et relais, y compris ceux qui faisaient partie du domaine privé de l'État à la date du 1^er décembre 1963 et sous réserve des droits des tiers, font partie du domaine public maritime naturel.

Enfin, le domaine public maritime contient aussi, dans les départements d'outre-mer, la zone dite des « cinquante pas géométriques » le long de la limite des plus hautes marées. Il s'agissait à l'origine de réserver au roi de France une bande de terrain de cinquante pas (81,20 mètres) le long du rivage des terres découvertes en Amérique, à des fins militaires.

Le domaine public fluvial

Le code général des propriétés des personnes publiques (CGPPP), aux articles L 2111-7 et L2111-8 Les cours d’eaux navigables et ou flottables, les cours d’eaux ou lacs glacés, les berges recouvertes par les eaux et les eaux des départements d’outre mer.

Le Décret de 1964 établit la nomenclature des cours d'eaux navigables ou pas.

Les limites des cours d’eaux sont déterminés à partir de la notion de berge (définies à l'article 558 du code civil), s’étendant à la notion de noues et les boires, les noues (prairies en contrepartie des berges régulièrement inondées), boires (des réserves d’eaux naturelles destinés aux animaux).

Pour un lac qui a un déversoir : la limite est les berges au dessus du déversoir. Quand le lac ne possède pas de déversoir, la limite s’établit par le niveau le plus haut atteint en dehors des crues exceptionnelles (Lac Léman).

Le domaine public aérien

Le domaine public aérien n’existe pas. La loi du 17 janvier 1989 établit que les ondes radios (les fréquences radioélectriques) constituent un mode d'occupation privative du domaine public (appel d'offre des licences UMTS par exemple). Mais le Conseil d'État (décision 8 mars 1993 Commune des Molières) n'a pas consacré l'idée d'un domaine public aérien.

Le sous-sol

Le juge administratif n'hésite pas à faire usage de l'article 552 du code civil en vertu duquel:"la propriété du sol emporte la propriété du dessous et du dessus".

Le domaine public artificiel

Le domaine public artificiel comprend les biens du domaine public artificiel affectés à l'usage du public, et les biens affectés aux services publics :

Le domaine public artificiel affecté à l'usage du public :

- le domaine public artificiel routier, constitué par les voies de communication terrestres, affectées à la circulation générale du public (routes nationales, voiries communales..)

- le domaine public artificiel fluvial, constitué par les ports maritimes, les ouvrages établis dans l'intérêt de la navigation maritime

- le domaine public artificiel de la commune, constitué des halles et marchés publics, des abattoirs, des cimetières, des ouvrages d'assainissement, des lavoirs publics, des promenades publiques aménagées, des édifices cultuels appartenant aux communes avant la loi de séparation de 1905

Les biens affectés au service public :

- les biens spécialement aménagés pour être adaptés à l'objet du service

- les biens qui constituent l'objet même du service (meubles contenus dans les édifices publics...)

- les ouvrages de défense (fortifications, bases navales et aériennes...)

- les voiries, les ouvrages et les installations de Réseau Ferré de France

- les aérodromes affectés à la circulation aérienne publique

Le régime du domaine public

Le régime du domaine public se caractérise par l'imprescriptibilité (impossibilité pour les tiers d’acquérir un droit sur ces biens par voie de prescription c’est-à-dire par une possession prolongée (l’administration propriétaire peut revendiquer son bien à n’importe quel moment même si une personne est sur le domaine public depuis plus de 90 ans (en droit privé français la prescription arrive au bout de 30 ans) et par l'inaliénabilité (l’impossibilité de recourir à l’encontre des personnes publiques aux voies d’exécution du droit privé, on ne peut que demander au juge le paiement d’une astreinte, ou faire venir un huissier).

C'est pourquoi, avant d'être cédé, un bien du domaine public doit être préalablement déclassé, ce qui suppose la disparition préalable de l'affectation à l'utilité publique ou l'intervention d'une loi.

Conséquences

Un bien appartenant au domaine public ne pourra pas être cédé, il y a impossibilité d'exproprier le domaine public ainsi que de constituer des droits réels sur ce dernier (sous réserve du bail emphytéotique administratif créé par les lois du 5 Janvier 1988 et du 25 Juillet 1994, et de la possibilité récente de pouvoir le faire sous condition, introduit par le nouveau code).

On assiste aujourd'hui à de véritables tentatives de conciliations entre, d'une part, la volonté de protéger traditionnellement le domaine public et, d'autre part, la volonté de valoriser économiquement ce dernier. Cela amène même certains à s'interroger sur l'utilité de conserver le principe d'inaliénablilité du domaine public. Ces interrogations résultent d'une variation d'approches de la notion de domaine public: autrefois, zone à protéger contre les dilapidations royales, aujourd'hui, il apparaît comme une richesse à exploiter.

Les biens de l'État, des collectivités locales et des établissements publics qui n'appartiennent pas au domaine public, appartiennent au domaine privé de la personne publique, soumis globalement à un régime de droit privé. Le domaine privé d'une personne publique est essentiellement constitué de trois types de biens :

• les biens qui n'ont pas reçu d'aménagement spécial ;
• les biens non affectés à l'utilité publique ;
• les biens inclus dans le domaine privé par dispostion législative.

Voir aussi

Liens internes

• Droit public • Droit administratif • Intérêt général
• Droit administratif en France • Administrations publiques françaises
• Droit de propriété • Propriété privée • Propriété publique
• Expropriation pour cause d'utilité publique
• Patrimoine des administrations publiques françaises
• Théorie des mutations domaniales
• Glossaire de l'immobilier
• France Domaine
• Bail emphytéotique administratif

Liens externes

• Domaine public (fr) sur Jurispedia
• Le domaine public maritime (ministère de l'équipement)
• Les critères de la domanialité publique immobilière sur Territorial.fr

Notes et références

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