Commune à facilité

Le régime de facilités linguistiques a été instauré en Belgique par les lois du 8 novembre 1962^[1]et du 2 août 1963^[2]. En réalité, le terme "facilités" n'existe pas dans la loi: Dans les textes légaux, il n'est question de "régime spécial en vue de la protection de leurs minorités" que pour les communes de langue allemande et malémdiennes. Pour toutes les autres, ces communes ne sont qualifiées ni de "facilités, communes "périphériques", à "statut spécial", de "minorité française, allemande ou néerladaise" ou de "à régime de protection de minorités": les communes bénéficiant d'un statut particulier sont simplement nommées, sans aucune justification ou qualification particulière. On peut les regrouper en 4 catégories: les 6 communes de la périphérie bruxelloise, les 24 communes (devenues 8 après la fusion des communes en 1976) de la frontière linguistique française-néerlandaise, les 6 communes (devenues 2) de langue française avec facilités pour les germanophones dites "communes malmédiennes" et les 25 communes (devenues 9) de langue allemande avec facilités pour les francophones. Aucune commune ne dispose d'un statut trilingue ou dans lequel les trois langues seraient concernées.

Les communes "à facilités" sont caractérisées par l'unilinguisme des services internes (l'administration travaille dans une seule langue) et un bilinguisme externe (l'administration utilise deux langues dans ses relations avec le public). Lors de la réforme constitutionelle de 1970 éleve au rang d'une disposition constitutionelle l'existence des quatre régions linguistiques prévue dans la législation sur l'emploi des langues en matière administrative. Il fut également précisé dans cet article que "chaque commune du Royaume fait partie d'une de ces régions linguistiques". Alors que ce n'était auparavant pas toujours le cas pour chacune d'elles, les communes à facilités, au statut hybride, appartinrent dès lors toutes à une région linguistique unilingue: celle correspondant à la langue de travail de l'administration. Le régime des facilités constitue donc désormais une exception au principe que les relations entre les habitants d’une région et l’administration se fait obligatoirement dans la langue de la région. En effet seule la région linguistique de Bruxelles-Capitale est officiellement bilingue français-néerlandais. Les trois autres régions linguistiques sont unilingues: la région de langue française, la région de langue néerlandaise et la région de langue allemande.

Dans un petit nombre de communes de ces régions unilingues donc, les habitants peuvent obtenir leurs documents administratifs et entrer en relation avec l’administration communale et nationale dans une seconde langue, déterminée selon les communes. L'administration y est en effet soumise à un certain nombre d'obligations concernant l'usage de cette deuxième langue dans ses contacts avec un particulier qui utilise celle-ci. Elle doit aussi rédiger entre autres ses avis et communications destinées au public dans les deux langues. L’ampleur précise de ces facilités linguistiques n’est pas identique pour toutes les communes à facilités.

Signalisation bilingue et Facilités linguistiques pour francophones dans la municipalité d'Eupen.

Établissement des facilités

Bruxelles devint officiellement bilingue

Les 19 communes bruxelloises constituent ensemble la seule partie officiellement bilingue de la Belgique.^[3] À sa fondation au X^e siècle, Bruxelles fut une cité dont les habitants parlèrent néerlandais, principalement sous la forme de dialectes brabançons.^[4],[5] Sa situation linguistique changea cependant radicalement au cours des deux derniers siècles ; d'une ville quasiment entièrement néerlandophone, Bruxelles changea en une ville bilingue, voire multilingue, avec pour langue majoritaire et lingua franca le français.^[6] À côté d'une immigration française et wallonne, cette « francisation de Bruxelles » s'explique avant tout par le changement de langue de la population bruxelloise flamande au cours des générations (la « francisation autochtone »). La raison en fut le manque de considération dont jouissait le néerlandais en tant que langue de salon au sein de la société belge, renforcé par l'attrait que représentait le français comme la langue de la culture et des échanges internationaux à l'époque.^[7] Cette transformation démarra au XVIII^e siècle mais prit toute son ampleur lorsque la Belgique devint indépendante et Bruxelles déborda au-delà ses murs.^[8],[9] La francisation réelle et massive de la population urbaine ne commença cependant que dans la seconde moitié du XIX^e siècle. À partir de 1880, de plus en plus de néerlandophones devinrent bilingues, tandis que le néerlandais se transmettait plus à la génération suivante.^[10] Par conséquent, vers le milieu du XX^e siècle, le nombre de francophones unilingues dépassa celui des Flamands (unilingues et bilingues).^[11],[12] Depuis lors, Bruxelles est d'ailleurs devenu progressivement une ville d'échanges internationaux, ce qui contribua à un afflux d'immigrants qui favorisèrent l'émergence du français ainsi que d'autres langues étrangères, aux dépens du néerlandais (la « francisation allochtone »).^[13] À partir des années 1960, suite à la fixation de la frontière linguistique et à l'essor économique de la Flandre, le néerlandais s'établit progressivement comme langue honorable capable de concurrencer le français en Belgique.^[14]

Durant la seconde partie du XX^e siècle, suite à l'urbanisation, un nombre supplémentaire de communes précédemment néerlandophones de la Flandre environnante devinrent majoritairement francophones.^[15],[16] Ce phénomène, connu en Flandre comme la « tache d’huile francophone »,^[17] constitue, en même temps que la question du statut de Bruxelles, un des principaux sujets de contentieux de la politique belge.^[18],[19] À Wemmel, Kraainem, Wezembeek-Oppem, Rhode-Saint-Genèse, Linkebeek et Drogenbos, les six communes à facilités de la périphérie bruxelloise qui font partie de la Région flamande, la proportion des francophones a évolué également dans la deuxième moitié du XX^e siècle jusqu'à faire d'eux une majorité. Dans l'arrondissement de Hal-Vilvorde qui, outre les six communes à facilités, comprend encore 29 autres communes flamandes, environ 31 pour cent des familles en 2006 se servaient du français comme langue de communication entre l'enfant et la famille.^[20] Le gouvernement flamand y voit une évolution inquiétante et mène une politique visant à maintenir le caractère néerlandophone du Rand.^[21],[22] Cette politique se traduit entre autres par une interprétation tatillonne des facilités, comme la circulaire Peeters qui stipule que les résidents francophones doivent à chaque fois demander à nouveau des documents en français.^[23]

Les recensements linguistiques

Depuis 1921, la Belgique est officiellement divisée en deux entités unilingues — la Région de langue française et la Région de langue néerlandaise et les lois de 1932 sur l’usage des langues dans l’enseignement et l’administration renforcent encore les frontières entre régions linguistiques.

Ces frontières ne sont cependant pas définitivement fixées, et sur la bande frontalière entre la région de langue néerlandaise et celle de langue française, des communes dont le régime linguistique peut être modifié après un recensement démographique décennal, qui comporte depuis 1846 des questions sur les langues parlées et utilisées. A partir de la loi de 1921, le régime linguistique de l'administration est celui défini par la majorité linguistique issue du recensement décennal (sauf dans l'agglomération bruxelloise, bilingue). Si 20% de la population le demande par voie de pétition, un "bilinguisme externe", en fait un droit pour ces habitants d'être traités dans leur langue, doit être instauré. A partir de la loi de 1932, une commune doit accorder ce droit dès lors que la population de l’autre régime linguistique atteint 30%. La langue de gestion de la commune reste cependant celle de la majorité, sauf dans l'agglomération bruxelloise (17 communes en 1921, 16 communes en 1932^[24]) ou chaque conseil communal détermine librement sa langue de gestion.

Alors que la règle peut s’appliquer théoriquement dans un sens ou l’autre, ces adaptations se font presque toujours au détriment des néerlandophones. Autour de Bruxelles, à Fourons (Voer), à Enghien, à Renaix, Houtain-L'évêque, les communes deviennent de plus en plus francophones. Néanmoins, certaines communes se sont aussi progressivement néerlandisées (Rekkem, Spiere, Helkijn, Marcq, Petit-Enghien).

Autour de Bruxelles en particulier, l’attraction de la capitale et de ses environs est telle que les bruxellois, majoritairement francophones, continuent à s’y installer, et également dans les communes néerlandophones avoisinantes (phénomène de péri-urbanisation, c'est-à-dire d'urbanisation de communes anciennement rurales).

Pour les néerlandophones, pourtant, cela est difficilement acceptable : la présence dans le territoire néerlandophone de cette ville francophone qui s’étend fait perdre à la Région de langue néerlandaise des territoires absorbés par Bruxelles, le territoire où ils ont obtenu l’unilinguisme néerlandophone grignoté par une zone bilingue qui est, de facto, francophone. De cette période date l’expression de « tache d’huile (olievlek en néerlandais) pour désigner ce phénomène.

Détermination de la frontière linguistique

La situation devient alors critique aux yeux du mouvement flamand; les bourgmestres des communes néerlandophones refusent l’organisation du recensement prévu en 1960. Le gouvernement décide alors qu’il n’y aura plus de recensement linguistique et les néerlandophones obtiennent, en 1962 et 1963, la fixation définitive des frontières linguistiques sur base de l'étude du centre Harmel. En effet, le dernier recensement, celui de 1947, est fortement contesté par le mouvement flamand et est déjà largement obsolète.

De cette époque date une autre expression qui illustre la volonté néerlandophone : le « carcan » qui enferme Bruxelles dans ses 19 communes et empêche son développement dans les environs, territoire néerlandophone puisque Bruxelles est intégralement entourée de communes néerlandophones, à facilités ou non.

La controverse sur les communes à facilités contribuera à pourrir le climat politique belge pendant des décennies, notamment parce que les facilités ont été instaurées en 1963 sans aucune référence claire: facilités pour les néerlandophones dans des communes où ils n'atteignent pas 10% (Flobecq, Enghien) mais aussi où ils sont plus tiers (Mouscron), facilités pour les francophones dans des communes où ils sont largement majoritaires (Linkebeek, Remersdael, Wezembeek-Oppem, etc.), mais pas de facilités pour des communes où les francophones sont plus du tiers (Houtain-l'évêque). De plus certaines limites communales ont été rectifiées par la loi, ce qui rend l'analyse des chiffres encore plus complexe.

Ces facilités étaient censées apporter un compromis entre néerlandophones et francophones, bien que les raisons et la nature de ce donnant-donnant n’aient jamais été incluses dans les textes législatifs.

Débats

Cela permet l’existence de deux points de vue diamétralement opposés :

• pour les francophones, ces facilités étaient une reconnaissance permanente et immuable des droits des minorités dans ces communes ;
• pour les néerlandophones (et aussi certains politiciens francophones comme par exemple les bourgmestres de Comines-Warneton et Mouscron de cette période), les facilités étaient une mesure temporaire destinée à permettre à la minorité de mieux s’intégrer.

Par rapport à ces deux points de vue, on peut chercher des éléments objectifs à l'appui de chacune des thèses:

- les facilités linguistiques par rapport aux écoles ont été accordées pour les écoles maternelles et primaires, mais pas pour les écoles secondaires. Cela pourrait appuyer l'interprétation selon laquelle les facilités doivent favoriser un processus d’intégration (dans le sens que les élèves minoritaires sont supposés être capables d’intégrer des écoles secondaires de la langue majoritaire et qu’il n’ont donc plus besoin des facilités pour pouvoir s’épanouir au niveau scolaire, professionnel et social). Cet élément peut cependant également s’interpréter à la lumière de la proximité souhaitable d’écoles maternelles et primaires, de nombreux élèves faisant leurs études secondaires dans une commune autre que la leur.

- les lois ne mentionnent aucune échéance aux facilités, elles ne mentionnent même pas ce terme mais parlent de "communes à statut spécial". Or, les lois de 1962 et 1963 avaient pour but affirmé de fixer définitivement la frontière linguistique, particulièrement dans l'interprétation flamande. On peut en conclure que tout leur contenu a un caractère définitif.

En réalité, les lois ont été créées à un moment où la régionalisation n'existe pas. Le rattachement à une zone linguistique n'a dès lors pas de conséquence sur le plan institutitonnel. Il est tout simplement probable que la question du caractère définitif des facilités n'a pas été posé parce qu'il n'y avait pas accord sur ce point au moment du vote de la loi. Quoiqu’il en soit, les lois et la Constitution belge — approuvées par les néerlandophones et les francophones — ne fixent aucune limite de temps à l’existence des facilités.

Deux remarques s’imposent sur ce choix des communes qui ont obtenu des facilités :

1. les données linguistiques utilisées pour fixer la frontière linguistique en 1962-1963 proviennent du dernier recensement disponible datant de 1947 et qui a été publié en 1954, vu le boycott généralisé en Flandre pour répondre aux questions linguistiques du recensement de 1960. Les résultats et l’interprétation du recensement de 1947 ont été contestés, la « Commission Harmel » désignée pour le suivi institutionnel n’a pas donné satisfaction sur le plan de sa rigueur de travail, et la fixation définitive (toute modification nécessiterait une majorité qualifiée des deux groupes linguistiques au Parlement fédéral) a surtout été déterminée par des marchandages politiques, voire par des intérêts fonciers dans certains cas.

1. du coté néerlandophone, des allégations ont circulé selon lesquelles dans certaines communes wallonnes, Waterloo et La Hulpe par exemple, ce seuil de 30% était franchi, mais que suite à des manipulations francophones, les facilités n’y ont pas été introduites. L’ancien bourgmestre FDF de La Hulpe s’est vanté jusqu’à sa mort d’avoir « réussi à empêcher » l’introduction de facilités pour les néerlandophones dans sa commune, cette attitude étant à l’époque partagée par d’autres élus de communes francophones du Brabant. Il s'agit cependant d'allégations peu crédibles, car les chiffres du recensement de 1947 donnent une proportion bien inférieure de néerlandophones dans ces communes (entre 5 et 15%) et que la loi a rattaché plusieurs quartiers néerlandophones de ces communes aux communes néerlandophones voisines (Overijse, Hoeilaart). La proportion de néerlandophones après ces rectifications était donc encore inférieure.

En pratique

Dans les communes dotées d’un régime spécial en vue de la protection de leurs minorités, les Lois du 18 juillet 1966 sur l’emploi des langues en matière administrative prévoient que "tout service local (...) utilise exclusivement la langue de sa région dans les services intérieurs, dans les rapports avec les services dont il relève" etc. mais il doit cependant utiliser la deuxième langue avec les particuliers qui font usage de celle-ci. De plus les avis et communications destinées au public se font dans les deux langues concernées. La langue utilisée pour une série d'actes, comme les actes de l'état civil par exemple, est soumise à des règles pour lesquelles il existe des variantes selon les communes. C'est parfois la langue de la région, parfois "selon le désir de l'intéressé".

La Loi du 30 juillet 1963 « concernant le régime linguistique dans l’enseignement » prévoit par ailleurs que des écoles maternelles et primaires dans la langue minoritaire doivent être reconnues.

Cependant, chaque communauté a encore une fois une approche différente. Ainsi, les écoles francophones dans les communes néerlandophones sont subsidiées par la Communauté flamande (par principe d'autonomie territoriale), tandis que les autorités francophones ne subsidient pas les écoles néerlandophones en Communauté française (par principe d'autonomie culturelle).

La Communauté flamande part du principe d’autonomie territoriale, établi implicitement par la constitution belge, et essaye aussi de s'assurer un minimum de contrôle pédagogique sur ces écoles francophones (en imposant par exemple aux enseignants de ces écoles de passer un examen de bilinguisme et en insistant que le niveau d'enseignement du néerlandais doit permettre aux élèves de continuer des études en Flandre et, ultérieurement, de s'y épanouir professionnellement).

Tout en acceptant le principe retenu du bilinguisme pour les enseignants des écoles francophones, la Cour d'arbitrage a récemment censuré^[25] les exigences trop élevées des néerlandophones à cet égard.

Inversement, la Communauté française et les communes concernées refusent de subsidier les écoles néerlandophones des communes francophones. Elles considèrent en effet que chaque communauté devrait, au-delà de la frontière linguistique de 1963, subsidier elle-même les écoles et autres activités culturelles de sa propre communauté au nom du principe d’autonomie culturelle. Par contre, la Communauté flamande de son côté subside bien les écoles francophones à facilités sur son territoire à rato de presque 10 millions euros par an (2004), et par absence des subsides francophones (bien que imposées par la loi) elle finance en plus la seule école néerlandophone à facilités (à Comines-Warneton).

Liste des communes à facilités

Les communes avec facilités dans la périphérie bruxelloise

1. Comines-Warneton 2. Messines 3. Mouscron 4. Espierres-Helchin 5. Renaix 6. Flobecq 7. Biévène 8. Enghien 9. Drogenbos 10. Linkebeek 11. Rhode-Saint-Génèse 12. Wemmel 13. Kraainem 14. Wezembeek-Oppem 15. Herstappe 16. Fourons 17. Malmédy 18. Waimes 19. Lontzen 20. Raeren 21. Eupen 22. La Calamine 23. Burg-Reuland 24. Saint-Vith 25. Amblève 26. Bütgenbach 27. Bullange

• "Communes périphériques" (périphérie bruxelloise) situées en région linguistique néerlandaise, avec facilités en français :
  • Kraainem (les francophones utilisent parfois l’ancienne orthographe brabançonne Crainhem)
  • Drogenbos
  • Linkebeek
  • Rhode-Saint-Genèse (Sint-Genesius-Rode)
  • Wemmel
  • Wezembeek-Oppem

• "Communes de la frontière linguistique" (à la frontière linguistique entre les régions linguistiques française et néerlandaise :
  • Communes francophones avec facilités en néerlandais :
    • Comines-Warneton (Komen-Waasten)
    • Enghien (Edingen)
    • Flobecq (Vloesberg)
    • Mouscron (Moeskroen)
  • Communes néerlandophones avec facilités en français :
    • Biévène (Bever)
    • Espierres-Helchin (Spiere-Helkijn)
    • Fourons (Voeren)
    • Herstappe
    • Messines (Mesen)
    • Renaix (Ronse)

• Communes situées à la frontière linguistique entre les communautés française et germanophone :
  • "Les communes de la région de langue allemande" avec facilités en français :
    • Amblève (en allemand : Amel)
    • Bullange (en allemand : Büllingen)
    • Burg-Reuland
    • Bütgenbach (en français parfois sans umlaut : Butgenbach)
    • Eupen
    • La Calamine (en allemand : Kelmis)
    • Lontzen
    • Raeren
    • Saint-Vith (en allemand sans trait d’union : Sankt Vith ou St. Vith)
  • "Communes malmédiennes" (Communes francophones avec facilités en allemand) :
    • Waimes (en allemand : Weismes)
    • Malmedy (parfois écrit erronément avec un accent aigu : Malmédy)

• Communes à la frontière linguistique entre les communautés française, flamande et germanophone :
  • Communes francophones avec facilités en allemand et en néerlandais uniquement en matière d’enseignement (les facilités en matière administrative pourraient théoriquement être demandées par le conseil communal et approuvées par un arrêté royal, et ensuite par une loi) :
    • Baelen
    • Plombières (en allemand : Bleyberg)
    • Welkenraedt (en allemand : Welkenrath)

Évolution politique

Périphérie bruxelloise

Les problèmes actuels dans les communes à facilités se concentrent surtout sur les communes de la « périphérie bruxelloise » (randgemeenten en néerlandais).

Les francophones des communes néerlandophones à facilités rencontrent des difficultés à faire valoir leurs droits. Les services en français seraient délibérément freinés.

Le gouvernement flamand cherche à diminuer ces facilités dont il estime qu'elles freinent l'intégration des francophones en Flandre, qu'elles gênent l'apprentissage du néerlandais, qu'elles diminuent dès lors l'épanouissement professionnel des francophones et qu'elles sont provisoires, vouées à l’extinction, et qu’il faut donc « habituer » les francophones à s’en passer et à s’intégrer en Flandre.

Par ailleurs, certains partis francophones revendiquent le rattachement des dites communes à la Région bilingue de Bruxelles-Capitale.

Dans ces communes à facilités, mais aussi dans d’autres de la province du Brabant flamand, des listes des partis francophones (principalement le FDF) ou de cartels regroupant plusieurs partis francophones (Union des francophones) présentent des candidats tant aux élections communales que provinciales ou régionales. Le liste UF a obtenu un représentant dans le parlement Flamand, et six dans le conseil provincial du Brabant-Flamand, ainsi que des dizaines de conseillers communaux.

Les communes à facilités de la périphérie bruxelloise sont les seules à bénéficier d’un statut électoral spécifique par lequel le Collège des Bourgmestre et Échevins et le Conseil public de l’aide sociale sont élus directement.

La tendance actuelle de l'autorité de tutelle va dans le sens d’une interprétation restrictive des facilités, voire un refus d'appliquer celles-ci (avec par exemple la circulaire Peeters).

Fourons

Avant, il y avait aussi des problèmes dans les Fourons (Voeren en néerlandais) devenus un point de fixation entre la population locale dont une partie importante souhaitaient retourner à la Province de Liège et la communauté néerlandophone locale qui préfère rester en Province de Limbourg.

Les francophones, regroupés dans l’Action Fouronnaise, détiennent la majorité au niveau communal jusqu’en 2000, premières élections communales où les résidents étrangers ressortissants de l’Union européenne peuvent voter. Grâce au vote des nombreux Néerlandais installés dans la commune, la liste néerlandophone l’emporte pour la première fois au conseil communal, mais comme l’élection du Centre public d'action sociale (CPAS) était réservée aux ressortissants belges, l’Action Fouronnaise en conserva le contrôle encore quelques années, jusqu'aux élections de 2006.

Les listes néerlandophones ont depuis longtemps obtenu la majorité lors des élections européennes.

La coïncidence, avant les dernières élections, de majorités francophones (au niveau de la commune) et de majorités néerlandophones (au niveau des votes pour l'Europe) illustrent la situation complexe. Il devient dès lors difficile de prétendre que l'un, ou l'autre groupe représentait la majorité des Fouronnais.

Évolution démographique

Par les conditions légales, et avec les remarques jointes, les facilités n’étaient accordées que dans des cas spécifiques, c’est-à-dire là où la minorité linguistique était censée constituer entre 30% et 50% de la population d’une commune concernée (ou, dans certain cas, d’un quartier).

Les évolutions des populations concernées et de l’usage des langues sont assez différentes selon les communes:

• la population a augmenté fortement autour de Bruxelles suite à une certaine urbanisation ;
• la population dans les autres communes à facilités n’a pas fortement évolué, soit elle a augmenté comme aux Fourons, soit elle est restée stable, soit même elle a diminué légèrement.

Au niveau des appartenances linguistiques, les plus grandes évolutions se concentrent toutes autour de Bruxelles où, selon les dernières études (du professeur Rudi Janssens de la VUB), beaucoup de francophones venus des régions bruxelloise ou wallonne (et d’ailleurs) se sont installés. Cette immigration a fait basculer la majorité linguistique dans la plupart de ces communes.

D’autre part, dans presque toutes les autres communes à facilités, on note une légère diminution de la minorité. Toutes ces minorités locales semblent donc s’intégrer.

Liens internes

• Le Gordel: le cross festif et nationaliste des flamands autour de Bruxelles (et notamment à travers les communes à facilité)

Liens externes (points de vue des uns et des autres)

positions francophones

• « Proposition de résolution visant à réaffirmer le lien indéfectible entre la Communauté française et les francophones de la périphérie et des Fourons », déposée le 25 janvier 2005 par des députés de tous les partis francophones (FDF, PRL, PS, CDH et Ecolo) au Parlement de la Communauté française de Belgique.
• Frontière Linguistique à Ellezelles (délibérations au conseil communal d’une petite commune francophone (à facilités) en 1961, 1962 et 1964 en désaccord avec la délimitation de la frontière linguistique)
• Vive la Belgique...? Le dédale Wallons Flamands, Editions Cortext, Bruxelles, 2007. [1]

positions néerlandophones

• Les ’facilités’ le long de la frontière linguistique, Vlaamse Volksbeweging (Mouvement populaire flamand, séparatiste mais pluraliste et indépendant des partis politiques)
• « Proposition de loi spéciale fixant définitivement la frontière entre la Flandre et la Wallonie et supprimant les facilités dans les communes de la frontière linguistique », déposée par le Vlaams Blok à la Chambre des Représentants le 7 janvier 2004

documents de l’assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe

• Dumeni Columberg, Situation de la population francophone vivant dans la périphérie bruxelloise, Rapport, 4 septembre 1998
• Lili Nabholz-Haidegger, Protection des minorités en Belgique, Rapport, 5 septembre 2002

Références