L'Essence de la décision

Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis.
Auteur	Graham T. Allison (en)
Genre	Ouvrage de théorie des relations internationales
Éditeur original	Little Brown
Pays d'origine	États-Unis
Date de parution originale	1971
Éditeur	Longman
Date de parution	1999
Nombre de pages	416
ISBN	0-321-01349-2

L'Essence de la décision, sous-titré « expliquer la crise des missiles de Cuba », est un classique de la théorie des relations internationales publié en 1971 par Graham T. Allison (en). Le livre a été ré-édité en 1999, avec Phillip Zelikow (en) comme co-auteur, afin de prendre en compte les travaux plus récents et la découverte de nouvelles archives. Le titre provient d'un discours de Kennedy, dans lequel celui-ci disait: « L'essence de la décision ultime demeure impénétrable à l'observateur - et même, souvent, au décideur lui-même. »

La thèse principale consiste en une remise en cause de la théorie de l'acteur rationnel emprunté par les relations internationales à l'économie et à la théorie des jeux pour expliquer les actions des États. À ce modèle qui lui paraît trop monolithique pour rendre compte de la pluralité des forces à l'œuvre dans le gouvernement d'un État, Allison propose de substituer une conjonction de trois modèles, appliqués à l'étude d'une des crises les plus importantes de la guerre froide.

S'inspirant de la théorie des organisations et de la sociologie, Allison présente ainsi trois modèles complémentaires pour expliquer la crise de 1962, chacun d'eux étant insuffisant, à lui seul, pour rendre compte de celle-ci. Le premier modèle est une reprise de la théorie classique de l'acteur rationnel, appliqué en relations internationales; le deuxième insiste sur la rationalité limitée des acteurs et s'inspire de la sociologie des organisations pour souligner combien chaque organisation composant l'Etat poursuit sa logique propre; le troisième souligne les jeux multiples de pouvoir opposant les dirigeants du conglomérat d'organisations gouvernementales.

Allison conclut qu'il est vain d'espérer de la doctrine de destruction mutuelle assurée (MAD) une garantie contre toute déflagration nucléaire, la rationalité limitée des Etats pouvant parfaitement les conduire à des actes auto-destructeurs.

Les trois modèles

Manifestation du collectif Women Strike for Peace (en) durant la crise de Cuba, ici à New York à côté du bâtiment des Nations Unies. On lit notamment un poster: « Laissez l'ONU gérer la crise! »

Plutôt que de s'en remettre au seul modèle de l'acteur rationnel, dont il attribue la prédominance à l'influence de Milton Friedman, de Robert McNamara et Kissinger ainsi qu'à celle de la RAND Corporation et de la théorie des jeux, Allison préfère souligner les limites à la rationalité étatique en faisant intervenir trois modèles concurrents mais complémentaires, selon lui, d'explication.

Le premier modèle est celui, classique, de l'acteur rationnel: l'État est assimilé à un agent rationnel, il convient donc de s'interroger sur ses objectifs et de montrer comment ses choix sont rationnels eu égard aux finalités poursuivies. Allison reproche toutefois à ce modèle de pouvoir justifier toute situation, avec un peu d'ingéniosité, et ainsi de n'être pas réfutable.

Le deuxième modèle, proche de la théorie des organisations, présente le gouvernement comme conglomérat d'organisations poursuivant chacune leur logique propre et perpétuant, dans une logique bureaucratique, une certaine routine (standard operating procedures).

Le troisième modèle souligne que chaque dirigeant de ces organisations conglomérées poursuit ses objectifs propres, en fonction de conceptions et de valeurs divergentes. Le résultat de l'action du gouvernement est donc celui auquel aboutit la négociation entre ces différents acteurs en concurrence, en sachant qu'ils ne se déterminent pas en fonction d'un seul problème mais d'une multitude de problèmes (nationaux et internationaux).

Le modèle de l'acteur rationnel

Selon le premier modèle, Allison explique la crise en trois phases:

1. le président John F. Kennedy révéla en 1961 que l'URSS disposait de bien moins de missiles balistiques intercontinentaux (ICBM) qu'elle n'en prétendait, mettant à mal le mythe (américain) du « missile gap ». En réponse, Khrouchtchev ordonna d'installer à Cuba des missiles nucléaires à plus courte portée, marquant un point en réhaussant la puissance soviétique. Après l'échec de l'invasion de la Baie des cochons, l'URSS pensait que les États-Unis s'abstiendraient d'une réponse violente.
2. Kennedy et ses conseillers de l'EXCOMM (en) (Comité exécutif du Conseil de sécurité nationale) envisagèrent toutes les options, de l'invasion de Cuba à la passivité complète. Finalement, ils décidèrent de proclamer l'embargo contre Cuba, mesure qui, selon eux, permettrait que la situation ne dégénère pas en guerre et contraindrait l'URSS à jouer le prochain coup.
3. En raison de la doctrine de destruction mutuelle assurée, l'URSS céda et retira les missiles.

Le modèle du processus organisationnel

La Maison Blanche, le « centre » officiel des décisions des Etats-Unis.

Selon Allison, la première théorie n'arrive pas à rendre compte de certains faits, tels la décision soviétique de ne camoufler les missiles qu'après qu'ils ont été photographiés par les avions U-2.

Citant les travaux de sociologie des organisations de James G. March (en) et d'Herbert Simon soulignant les tendances lourdes des organisations bureaucratiques à mener leur propre politique, il proposa les énoncés suivant:

1. Lorsqu'ils sont confrontés à une crise, les dirigeants ne la regardent pas en tant que tout, mais la fragmente en plusieurs parties sur lesquelles doivent travailler différentes agences et organisations.
2. Les dirigeants se mettent d'accord sur la première réponse « satisfaisante » plutôt que d'évaluer toutes les alternatives possibles, ce en raison de ressources limitées, notamment en temps (principe de la rationalité limitée).
3. Ils préfèrent les solutions qui limitent l'incertitude à court-terme.
4. Les organisations agissent en suivant des procédures et des « répertoires » d'action fixés.
5. En raison du temps et des ressources importantes requises pour prévoir et organiser des actions au sein d'une grande organisation (ou d'un gouvernement), les dirigeants sont de fait limités aux plans pré-existants.

Anatoli Dobrynine, l'ambassadeur de l'URSS à Washington. Il n'aurait pas été informé par son gouvernement du déploiement des missiles^[1], et Allison devina juste lorsque, sans documents, il affirma que Kennedy lui concèderait, via son frère, Robert Kennedy, le retrait des missiles de Turquie.

Avec ce nouveau modèle, Allison explique ainsi le déroulement de la crise:

1. L'URSS n'avait jamais auparavant établi de base de missiles nucléaires à l'étranger. Ils ont assigné cette mission à plusieurs agences, qui ont suivies leurs procédures propres. Celles-ci n'étaient toutefois pas adaptées aux conditions cubaines, et des erreurs commises permettant les Etats-Unis d'apprendre rapidement l'existence des missiles. De grossières erreurs furent commises, comme le fait d'avoir des troupes soviétiques censées être sous couverture déguiser leurs casernes avec des étoiles de l'Armée rouge visibles du ciel.
2. Kennedy et ses conseillers ne considèrent guère d'autre option que l'embargo ou un bombardement, option qu'ils soutenaient presque à l'unanimité au début de la crise. Une telle attaque, cependant, aurait créé une incertitude lourde, l'aviation n'étant pas sûre de détruire tous les missiles d'un coup. En outre, bien que Kennedy souhaitait une attaque « chirurgicale », les dégâts collatéraux prévisibles étaient importants. L'alternative de l'embargo fut ainsi choisie, les forces marines étant suffisantes sur place, tandis qu'un plan d'embargo pré-existait et que Kennedy réussit à communiquer directement avec les capitaines des navires.
3. L'URSS n'avait pas de plan pré-établi en réponse à une action ferme de la part de Washington. N'ayant pas de plan préalable, ils décidèrent de se retirer.

Le modèle de la « politique gouvernementale »

Le général Curtis LeMay: partisan de la manière forte, ce « faucon » croyait en l'inéluctabilité d'une troisième guerre mondiale.

Le troisième modèle complémentaire, s'inspirant de Richard Neustadt, fondateur de la John F. Kennedy School of Government dont Allison deviendra doyen, et de Samuel P. Huntington, souligne les jeux de pouvoir entre politiques et la nécessité pour le dirigeant suprême de réunir un consensus autour de lui. Allison insiste donc ici sur le charisme des dirigeants et sur la division entre les dirigeants du conglomérat d'organisations constituant l'État.

En dépit du manque avoué de données concernant la politique interne de l'URSS, Allison propose alors l'explication suivante:

1. Khroutchtchev était sous le feu de critiques grandissantes émanant du Præsidium en raison, d'une part, de la déclaration de Kennedy selon laquelle l'URSS manquait d'ICBM, et d'autre part de l'échec du blocus de Berlin. En outre, alors que l'économie soviétique était confrontée à des difficultés, les dirigeants militaires s'opposaient à la décision de Khrouchtchev de réduire le budget de la défense. Placer des missiles à Cuba aurait ainsi été une façon facile et économe pour lui de regagner du prestige interne.
2. L'échec du débarquement de la Baie des cochons avait poussé le Parti républicain à mettre la politique cubaine au premier plan, appelant à une réponse forte plutôt que diplomatique. Bien que la plupart du conseil de l'EXCOMM préconisait au début un bombardement aérien, les plus proches conseillers du président, dont son frère et ministre de la Justice Robert Kennedy et le conseiller spécial Theodore Sorensen optaient pour l'embargo. Au même moment, le président Kennedy eut un désaccord avec ceux qui soutenaient les bombardements, comme le général de l'aviation Curtis LeMay. En outre, le fiasco de la Baie des cochons le poussait à se méfier des conseils de la CIA. Il décida ainsi finalement de déclarer l'embargo.
3. Ayant perdu la face à Cuba, Khroutchtchev attira l'attention sur les missiles PGM-19 Jupiter de l'OTAN basés en Turquie. Kennedy refusa publiquement de négocier, tout en ordonnant à son frère Robert de négocier avec l'ambassadeur soviétique Anatoli Dobrynine, lequel obtint le retrait des missiles, effectué quelques mois plus tard. Cet accord, qui était secret à l'époque, avait été deviné dès 1971 par Allison. Publiquement, Kennedy promit également de ne jamais envahir Cuba.

La « destruction mutuelle assurée », une garantie contre la guerre?

Le président Kennedy avec le général Curtis LeMay lors de la crise des missiles.

L'aboutissement du livre d'Allison consiste à montrer qu'il était illusoire de croire que la doctrine de destruction mutuelle assurée pourrait garantir le monde d'une troisième guerre mondiale voire de l'apocalypse nucléaire, les Etats pouvant très bien « se suicider », comme la concordance de ces trois modèles le montre. Il invoquait d'autres exemples, tels le bombardement de Pearl Harbor (les autorités civiles et militaires japonaises auraient su qu'elles n'avaient pas les capacités industrielles et militaires d'affronter les États-Unis, mais le firent quand même; de l'autre côté, l'aviation américaine avait interprété l'avertissement des renseignements concernant une attaque aérienne imminente comme possibilité d'un sabotage, ce qui l'avait conduit à décider d'aligner tous les avions en les faisant garder, les exposant d'autant plus à une attaque aérienne) ou encore l'avancée du général Douglas MacArthur lors de la guerre de Corée, qui avait tout simplement désobéi à ses ordres mais que ses supérieurs n'osaient pas désavouer en raison de son prestige public important, autre signe du caractère limité de la rationalité des États.

Références

Bibliographie

• Graham T. Allison (en), Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, 1e éd. 1971, Little Brown. (ISBN 0-673-39412-3)
• 2e ed. revue avec Zelikow, Phillip, 1999, Longman. (ISBN 0-321-01349-2).

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