Politique budgétaire

La politique budgétaire correspond à l'ensemble des modifications de l'imposition ou des dépenses publiques. Combinée à la politique monétaire, la politique budgétaire forme la politique conjoncturelle.

Dans la pratique, il est surtout question des politiques budgétaires de stimulation de l'activité, dans les périodes de creux économique, sous la forme de baisse de l'imposition ou de hausse de certaines dépenses, ce qui conduit à une dégradation du solde public. À l'inverse, dans les périodes de croissance économique élevée (hors période de bulle spéculative), la discipline budgétaire doit permettre de réduire le déficit public, voire de constituer des excédents, qui seront mobilisables ultérieurement.

En anglais, le terme fiscal policy regroupe à la fois la politique budgétaire et la politique fiscale, ce dernier terme désignant en français les modifications de l'imposition et des dépenses publiques dont le but est d'atteindre des objectifs sociaux (redistribution, etc.) ou de modifier les comportements individuels (encouragement de l'emploi par un impôt négatif, etc.). Ces éléments font partie de la politique économique.

En raison de la difficulté d'anticiper la conjoncture économique, de la lenteur d'action de la politique budgétaire, les économistes recommandent de mettre en place et de laisser jouer des stabilisateurs automatiques. En effet, les politiques budgétaires « discrétionnaires » passées se sont soldées par des échecs et n'ont contribué qu'à accroître la dette publique^[1].

Outils

Les deux composantes de la politique budgétaire sont :

• les dépenses publiques : dépenses sociales (niveau des minima sociaux), aides aux entreprises, investissements en infrastructures publiques, aides à la recherche, exonérations fiscales, hausse des salaires des fonctionnaires, hausse de l'emploi public, emplois aidés, etc.

• les recettes : niveau des taux d'imposition et des bases fiscales des différents impôts, niveau global de l'imposition dans le PIB, emprunts, recettes exceptionnelles (gisements miniers, portefeuille d'actifs publics, ...) etc.

Effets

Les effets de la politique budgétaire sont difficiles à anticiper, parce que chaque décision peut avoir à la fois des effets positifs et des effets négatifs, éventuellement à des échelles de temps différentes, parce que la psychologie et la confiance jouent un grand rôle, parce que le contexte international peut avoir une influence importante… etc.

Politique de demande

Si l'État verse davantage d'argent aux ménages (aide sociale), ou leur en prélève moins (baisse des impôts), les ménages vont augmenter leur consommation et la demande adressée aux entreprises (politique de demande). Empiriquement, une hausse de revenus a d'autant plus d'effets que les ménages concernés sont modestes, car ils auront tendance à faiblement épargner tout nouveau revenu (on parle de forte propension à consommer). Mais s'il suffisait de "distribuer du pouvoir d'achat" pour accélérer la croissance, la politique budgétaire serait fort simple. Quantité d'effets négatifs peuvent contrecarrer, voire inverser, une telle politique, par exemple:

• un comportement partiellement ou totalement ricardien des ménages : au lieu de consommer, les ménages épargnent ;
• si la consommation se porte sur des biens importés (parce que les capacités de production internes ne correspondent pas à la nouvelle demande), alors la relance est exportée : elle produit ses effets à l'étranger et non dans le pays ;
• une diminution du travail des ménages, si le revenu octroyé rend le travail financièrement inintéressant (les revenus de solidarité sont trop élevés par rapport aux revenus d'activité normaux). Les ménages augmentent leur salaire de réserve ou réduisent leur offre de travail, la main d'œuvre se raréfie, les coûts de production et par suite les prix augmentent.
• pour financer cette politique, le gouvernement devra par exemple accroitre sa pression fiscale sur d'autres ménages ou sur les entreprises.

Politique de l'offre

Si l'État diminue ses prélèvements sur les entreprises (baisse d'impôts, versements d’aides et de subventions), la compétitivité nationale s’améliorera et les entreprises pourront produire à moindre coûts ; elles baisseront alors leurs prix, augmentant indirectement le pouvoir d'achat, et par suite les quantités vendus, ce qui demandera un accroissement de capacité de production, donc des investissements et des offres d'emplois susceptible de réduire le chômage. Une augmentation du profit des entreprises leur permettra d'investir et provoquera une augmentation du PIB. Ce scénario peut ne pas se réaliser, par exemple

• si les entreprises n'investissent pas leurs éventuels bénéfices supplémentaires, et se contentent de les distribuer à leurs propriétaires ; ceux-ci, a priori aisés, n'augmenteraient que peu leur demande ; pire encore, dans le contexte d'une économie ouverte, les propriétaires peuvent être des étrangers, la politique d'offre produisant alors sa relance à l'étranger. Afin que les entreprises investissent, il est nécessaire que les conditions règlementaires soient favorables à l'activité.

Effet d'éviction

Si l'État s'endette pour financer sa relance (aussi bien pour une politique d'offre que pour une politique de demande), il lui faut offrir des conditions plus avantageuse que les autres emprunteurs potentiels, ménages et entreprises. Ceux-ci pourront alors moins facilement emprunter, les taux d'intérêt augmenteront, les crédits à la consommation comme l'investissement baisseront, le tout contrecarrant la relance.

Analyse

Le courant keynésien, dominant avant les années 1970, considérait la pratique de politiques de relance comme essentielle. Toutefois, les échecs des politiques de relance dans les années 1970 et au début des années 1980, engendrant les périodes de stagflation et une très forte hausse des dettes publiques, ont remis en question le keynésianisme. L'efficacité du New Deal des années 1930 est très contestée.

La politique budgétaire est désormais utilisée par les États comme un instrument contra-cyclique, de régulation économique, pour lisser (partiellement) les cycles économiques : l'État doit augmenter ses dépenses — ce qui augmente le déficit budgétaire — lors des périodes de ralentissement économique, en particulier lorsque le ralentissement atteint le stade de récession économique. En revanche, lors des périodes de trop forte activité (surinvestissement et bulle spéculative, inflation en hausse,...), il doit diminuer ses dépenses.

La réduction de la dette publique pendant les périodes favorables est essentielle pour avoir les capacités d'intervenir à nouveau lors de la crise suivante.

Pour les principaux courants économiques contemporains, comme celui de la synthèse néoclassique, la politique budgétaire peut être bénéfique, mais elle perturbe également le bon fonctionnement économique et endette l'État, l'effet d'hystérèse empêchant généralement les dépenses publiques de re-diminuer.

La mondialisation économique et l'augmentation de la part des importations dans le PIB (les économies sont de plus en plus ouvertes) diminuent l'effet de cercle vertueux de la politique budgétaire. Une partie des effets sont alors perdus, et la politique budgétaire contribue, plus qu'avant, à relancer l'économie des pays voisins.

En France

En France, la dernière grande politique budgétaire expansive mise en place remonte au programme commun de 1981, et s'est soldée par un échec. Elle dût être suivie par le « tournant de la rigueur ».

Aujourd'hui, trois facteurs limitent de façon importante une politique budgétaire expansive :

• Le premier facteur est le niveau élevé de la dette publique de la France (environ 68% du PIB en 2008), qui empêche la France de s'endetter davantage ;
• Le deuxième facteur est le maintien depuis une vingtaine d'année d'un déficit budgétaire structurel important : la politique budgétaire est donc de facto déjà expansive ;
• Le troisième est l’entrée de la France dans l'Union économique et monétaire européenne (signature du Traité sur l'Union européenne, dit Traité de Maastricht), et qui impose aux États membres des critères de convergence pour éviter les comportements abusifs de passager clandestin.

Notes et références

Voir aussi

Articles connexes

• Direction du budget
• Économie politique
• Macroéconomie
• Politique de relance
• Politique économique
• Politique fiscale

Bibliographie

• « Déterminants de la politique fiscale », Perspectives économiques n° 63, OCDE, 1998 [PDF]
• « Utiliser la politique budgétaire pour stimuler la croissance – De l’opportunité pour les pays à faible revenu de réduire leur déficit budgétaire », Finances et développement, décembre 2003 [PDF]
• « Cyclicité de la politique budgétaire : le rôle de la dette, des institutions et des contraintes budgétaires », Perspectives économiques n°72, OCDE, décembre 2002 [PDF]
• « Peut-on recourir à la politique budgétaire ? Est-ce souhaitable ? », Robert Solow, Revue de l’OFCE 83, 2002
• « Solde "structurel" et "effort structurel" : un essai d'évaluation de la composante "discrétionnaire" de la politique budgétaire », DGTPE, 2003 (France)

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