- New public management
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Nouvelle gestion publique
La nouvelle gestion publique est un concept de gestion publique né dans les années 1970 dans les milieux néo-libéraux. Il prône la modernisation du management des administrations publiques dans le but d'en améliorer le rapport coût/service. Elle prône également le pragmatisme de gestion.
La nouvelle gestion publique est basée sur un partage des rôles entre le pouvoir politique, qui prend les décisions stratégiques et fixe les objectifs, et l'administration, qui prend les décisions opérationnelles.
Sommaire
Dénonciation de la gestion publique traditionnelle
La mondialisation financière et les dérèglementations ont contraint les États à renforcer leur attractivité, en réformant leur administration, pour offrir les meilleures conditions de production et de consommation et ainsi attirer sur leur territoire capital et main d'œuvre qualifiée. D'autant plus que les dérives budgétaires de nombreux États les ont obligé à revoir leur fonctionnement afin de maîtriser leurs dépenses.
Le postulat de base de la nouvelle gestion publique est que les formes classiques d'organisation de l'État doivent être profondément repensées en raison de leurs supposés effets pervers : extension démesurée, absence d'évaluation des prestations sociales, désincitation au travail, dilution des responsabilités. En effet, avec la multiplication des missions de l'État, un État-providence centralisé ne serait plus suffisamment efficient pour piloter l'administration face à la complexification du monde.
La nouvelle gestion publique nie toute différence entre la gestion publique et la gestion privée, le secteur public et le secteur privé. Dans cette optique, les citoyens sont considérés comme des consommateurs de services publics auxquels l'État doit rendre le meilleur service au moindre coût. On peut alors parler de marchandisation du service public.
Les orientations de la nouvelle gestion publique
Dans le cadre de la nouvelle gestion publique, l'État régalien se concentrera sur le pilotage de l'action publique en déléguant à des entités autonomes leur exécution. Il attend de ce transfert une exécution plus efficiente et plus efficace, ou à moindre coût, que la sienne.
Selon l'expression d'Osborne et Gaebler, les pouvoirs publics doivent moins se préoccuper de ramer que de tenir le gouvernail. Ils définissent les priorités collectives, dégagent des ressources financières et formulent des missions sans s'investir dans les détails de leur réalisation.
Les services administratifs en charge de la réalisation opérationnelle des politiques ont besoin de disposer d'une liberté suffisante dans l'affectation des ressources à leur disposition, et c'est à cette exigence que répond la technique du budget par enveloppes.
La nouvelle gestion publique prône donc l'application au secteur public de méthodes de gestion issues du secteur privé. Pour ce faire, il conviendrait d'introduire des « principes de marché » dans la gestion des affaires publiques, ceux-ci étant considérés comme plus efficaces que la planification.
De même, la nouvelle gestion publique remet en cause l'organisation bureaucratique traditionnelle pour aller vers d'autres formes d'organisation. Au niveau opérationnel, la nouvelle gestion publique s'inspire de procédures largement mises en œuvre dans le secteur privé : qualité totale, zéro défaut, recherche de l'excellence.
Dans la mesure du possible, les usagers se verront attribuer les moyens financiers et informationnels d'acquérir une prestation (liberté de choix) et non imposer directement une prestation standardisée.
Principes de base de la nouvelle gestion publique
Selon Matthias Finger[1], la nouvelle gestion publique se laisse caractériser par 5 transformations :
- un processus de distanciation, d'autonomisation ou de désenchevêtrement de l'administration vis-à-vis de la politique traditionnelle ;
- un processus de rapprochement de l'administration vis-à-vis du citoyen, qui de ce fait devient également client ;
- un processus de dynamisation et de transformation organisationnelle de l'administration ;
- un processus de décentralisation ;
- une orientation plus grande vers les résultats.
Pour François-Xavier Merrien[2], la mise en œuvre de la nouvelle gestion publique dans le monde s'est articulée autour des réformes organisationnelles suivantes :
- création de marché ou quasi-marché pour les secteurs autrefois considérés comme biens publics ;
- séparation entre le décideur et l'exécutant. Le politique fixe les objectifs, les organisations publiques cherchent librement à les atteindre ;
- décentralisation de l'État, grâce à la création d'agences publiques sous contrat avec l'État ;
- remplacement des procédures hiérarchisées par des procédures contractuelles ou semi-contractuelles (fixation d'objectifs, contrats de prestation) ;
- les agences publiques sont mises en concurrences entre elles ou avec des agences privées pour la fourniture des services au pouvoir politique central ;
- les agences sont responsables de leur gestion face à l'État et aux citoyens. Elles sont évaluées en permanence à l'aide d'indicateurs de gestion ;
- les employés des agences cessent d'être des fonctionnaires statutaires. Ils sont évalués et rémunérés au mérite plutôt qu'à l'ancienneté. Les méthodes de gestion de ressources humaines s'inspirent très largement de celles du secteur privé ;
- les usagers du services public deviennent des clients qui payent un service (par leurs impôts ou le paiement de droits d'accès). Ils peuvent mettre en concurrence le secteur public et le secteur privé pour la fourniture de certains services.
Mise en œuvre
La nouvelle gestion publique a très largement inspirée les réformes de l'État au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zélande ou en Suède.
Un certain nombre de constats s'imposent dans la mise en œuvre de la nouvelle gestion publique. Tout d'abord le secteur public possède un certain nombre de différences fondamentales avec le secteur privé[1] :
- missions du service publique définies en termes politiques et non entrepreneuriaux ;
- poursuites d'intérêts généraux pour le service public contre des intérêts spécifiques pour le secteur privé ;
- la responsabilité d'un service public face au gouvernement ou aux citoyens est différente de la responsabilité d'un dirigeant d'entreprise face à ses actionnaires qui attendent des profits mais ne fixent pas de missions ;
- les services publics ne choisissent pas leur clientèle. Tous les citoyens-clients doivent être satisfait, lorsque les entreprises privées peuvent se contenter de segments de marché.
Par ailleurs, les États ayant des organisations très anciennes, ces organisations ont développé des contraintes historiques spécifiques sur lesquels il est difficile de revenir. Par exemple, certains pays prévoient un droit différent (le droit public) pour leur administration, dans d'autres, où les syndicats de la fonction publique sont forts, il existe des compromis historiques entre technocrates et fonctionnaires au détriment des clients-usagers.
Il existe également une forte résistance au changement dans les administrations liée à leur organisation bureaucratique et à leur protection vis-à-vis du marché (monopoles ou cartels).
La plupart des pays ayant mis en œuvre cette gestion ont réalisée d'importantes économies, notamment sur les activités les moins qualifiées (enlèvements des ordures, nettoyage, entretien des bâtiments).
Toutefois, certains effets négatifs inattendus ont pu apparaître, dont notamment :
- la perte d'expertise pour les services sous-traités entrainant à terme une réduction de la capacité d'adaptation de l'organisation (cas de l'informatique par exemple) ;
- la mauvaise mise en œuvre organisationnelle dans certaines administrations a entrainé une résistance au changement des personnels, compromettant ainsi la bonne conduite des changements futurs ;
- le coût du changement (études, coûts directs et indirects de la réorganisation) est parfois supérieur aux économies générées en fin de compte ;
- l'équité n'est pas toujours garantie. On constate que les inéquités de traitement qui existaient avant les réformes sont souvent présentes après.
Limites
L'application de la nouvelle gestion publique a également eu des effets pervers inattendus. Les pouvoirs publics ont notamment perdu la capacité de coordonner et de planifier l'action publique.
Les agences deviennent de plus en plus autonomes et ont tendances à être rétives face aux directives du pouvoir politique. De plus, les agences étant spécialisées, elles sont incapables de faire face aux problèmes nouveaux qui dépassent leur mandat. On remarque également la tendance des agences à négliger les besoins de la société au profit de leur efficience interne.
Pour certains analystes, l'application de la nouvelle gestion publique a eu des effets mitigés sur la performance de l'administration et les économies ont pu parfois être accompagnées d'une dégradation du service rendu[3].
Des analystes pointent également un présupposé fort de la nouvelle gestion comme cause des échecs : l'idée que les mécanismes de marché apportent toujours la solution optimale. Selon les études de l'économiste Oliver Williamson, le marché n'est pas toujours la solution la plus efficiente.
Enfin, l'absence de fiabilité des indicateurs de pilotage retenus dans le cadre de ce "nouveau management" peut entraîner des biais importants, les agences concentrant leurs efforts sur la production des données statistiques attendues au détriment de l'action concrète et de l'évaluation réelle des résultats. D'où des phénomènes de résistance possible parmi les agents. Un exemple typique en est fourni, en France, par la politique de sécurité suivie depuis 2002 [4].
Cela dit, pour Denys Lamarzelle(4), la construction européenne engendre désormais une nouvelle gestion publique basée sur la culture du résultat, même si cette culture se décline différemment à l'intérieur de chaque Etat.
Sources
Documents
- Nouvelle gestion publique : un concept mythique - François-Xavier Merrien - Lien social et Politiques, n° 41 [pdf]
- Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire - OCDE - 2002 [pdf]
- Nouvelle gestion publique, chances et limites d'une réforme de l'administration - Université de Genève - 1997 [pdf]
- "Le management public en Europe", Denys Lamarzelle, Europa, 2008 (http://unilim.fr/prospeur/fr/prospeur/ressources/management/index.htm).
Notes et références
- ↑ a et b Le New Public Management - reflet et initiateur d'un changement de paradigme dans la gestion des affaires publiques - Matthias Finger - IDHEAP
- ↑ Lien social et Politiques n° 41 - printemps 1999
- ↑ Rapports de l'Efficency Unit, agence britannique d'évaluation des agences
- ↑ Jean-Hugues Matelly et Christian Mouhanna, Police : des chiffres et des doutes, Paris, Michalon, 2007
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