- Mesures compensatoires
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Mesure compensatoire
L'expression « mesure compensatoire » concerne surtout le domaine du droit de l'environnement et plus précisément des études d'impacts et enquêtes publiques.
De telles mesures sont aussi évoquées pour la compensation d'impacts socio-économiques ou sanitaires (par exemple pour des projets de grands barrages nécessitant des déplacements de population).
Définition
Il ne s'agit pas de compensations financières mais de travaux, de pratiques de gestion (conservatoire et/ou restauratoire) ou de processus immatériels (ex : formation ou sensibilisation des usagers ou gestionnaires des sites). Elles s'appliquent lorsqu'on a échoué à supprimer ou atténuer les impacts négatifs d'un projet. Elles visent à compenser ou contrebalancer les effets négatifs pour l'environnement ou créateurs de nuisances pour l'homme d'un projet (urbanisme, infrastructures, Industrie..) Elles doivent donc théoriquement rétablir une situation d'une qualité globale proche de la situation antérieure ou un état de l'environnement jugé fonctionnellemnet normal ou idéal (La directive cadre sur l'Eau évoque par exemple le "bon état écologique" des milieux aquatiques.
Controverse
Le principe de la compensation n'est plus discuté. Mais des débats persistent sur ce que pourrait être une « juste compensation », avec des controverses notamment sur les points suivant ;
Tout impact peut-il être compensé ?
Peut-on par exemple compenser la destruction en forêt primaire de parcelles où 50 % des arbres ont plus de 500 ou 600 ans, où de nombreuses espèces ne sont pas même identifiée et dont la complexité écologique ne peut être estimée ? ...en repoussant toujours plus loin les populations autochtones relictuelles. Certains écosystèmes semblent uniques. Peut-on compenser leur destruction ?
Financement des mesures compensatoires
On admet dans une approche de type développement soutenable, que la compensation devrait être proportionnelle aux impacts, systématique et financée par des écotaxes ou par ceux qui conçoivent des projets générant des impacts négatifs, ou qui en bénéficient. Mais comment calculer la hauteur de ces mesures ? ...alors que la complexité de la biodiversité et des chaines d'impacts (synergies, potentialisation..) ne peut totalement être appréhendée avant la réalisation du projet et parfois après plusieurs décennies.
La compensation porte souvent sur la création de milieux ou d'infrastructures de type écoducs. Lorsque leur financement est admis, il y a également débat sur le financement de la gestion des milieux et habitats naturels restaurés ou protégés par ces mesures. Faut-il et si oui durant combien de temps le financer avec le même dispositif de compensation ? Le budget nécessaire à l'évaluation de l'efficacité des mesures et d'éventuelles mesures correctives le cas échéant doit il être prévu initialement, ou faire l'objet d'une somme réservée ?
Il arrive qu'un projet modeste et peu coûteux puisse en raison de son positionnement biogéographique générer des impacts environnementaux majeurs qu'on ne sait pas techniquement ou financièrement compenser. Or les études d'impacts et les mesures compensatoires ne sont généralement obligatoire qu'au dessus d'un certain seuil de coût de travaux (c'est le cas en France).
De même la dégradation d'un site banal et dépourvu d'intérêt patrimonial direct peut parfois induire des impacts majeurs en aval ou en amont sur une zone d'importance écologique majeure. Elle justifierait des couts de réparation exorbitants ou hors de proportion avec les bénéfices du projet. Faut-il dans ce cas interdire le projet ? Ou faut-il l'autoriser pour des raisons immédiates et apparentes d'intérêt public en acceptant de ne compenser qu'une faible partie des impacts.Dans certains pays comme aux États-Unis, il existe depuis les années 1980 des « banques de compensation » qui reçoivent de l'argent en compensation de certaines construction pour restaurer ou protéger des milieux naturels ailleurs ou à proximité. En France la CDC a mis en place en 2008, dans le cadre du Grenelle de l'environnement, un « fond de compensation pour la biodiversité »[1].
Compensation fonctionnelle (ou « juste compensation »)
Il parait de plus en plus logique de tenter de retrouver ou entretenir les fonctions et services initialement (ou normalement) rendus par l'Environnement et la Biodiversité lorsque ceux-ci sont affectés par un projet.
Prenons l'exemple d'un projet nécessitant la destruction 1 ha de forêt. Dans les années 70, on reboisait généralement 1 ha en compensation de l'hectare défriché, mais avec de jeunes plants incapables de rapidement assurer aucune des fonctions d'un hectare de forêt mature. Peu à peu on a cherché à augmenter la surface en reboisant 2 voire 4 ha, croyant améliorer rapidement la capacité en termes de puits de carbone, mais en réalité toujours sans remplacer 1 ha de forêt (pour l'offre en nidification, en nourriture ou en bois mort nécessaire aux espèces forestières par exemple) et nombre des fonctions de la forêt qu'on a éventuellement fragilisé en la fragmentant.
Une solution est la compensation en biomasse. Ex : une tonne d'arbre doit être remplacé par une tonne d'arbre (des mêmes espèces ou d'espèces locales ou d'essences pionnières..), mais cela ne dit rien de l’état du sol, de l’eau, et de la faune et de la flore herbacé qui en dépendent.
Une autre solution, proche de la précédente, est de compenser la surface terrière
Mais il faudrait en réalité évaluer les fonctions présentes et à venir de la parcelle détruite, et reconstituer, si cela est possible, ces fonctions. Ce type d'approche compensatoire n'est encore que très rarement appliquée, car elle montre le vrai coût des impacts, bien plus élevés que ce qu'estiment généralement les aménageurs.
Portée zonale des mesures compensatoires
Il est courant que ces mesures ne soient proposés que dans une bande d'étude considérée par l'étude d'impact (ex « bande des 300m » d'un projet routier). Parfois, comme pour l'Autoroute A16 en France, c'est le principe de co-visibilité qui prévaut (principe insipiré de celui de visibilité intégré par la loi pour la protection des périmètres de monuments historiques. Le 1% paysage visant à compenser une partie de l'impact de cette autoroute ne pouvait financer que des projets visibles de l'autoroute ou d'où l'on voyait l'autoroute. De telles mesures sont éloignées de l'idée de « compensation fonctionnelle » et de remboursement de la dette écologique.
Localisation fonctionnelle adéquates de la compensation
L'efficience et la justesse de la compensation écopaysagère dépend presque toujours de nécessités biogéographiques strictes. Or les lois imposent souvent d'étudier et compenser les impacts dans un zonage réduit (faisceau de projets, zonages d'études, bande des 300 mètres, zone de covisibilité, etc.), très inférieur aux zones biogéographiques ou hydrographiques réellement impactées par le projet. Les lois nationales ne permettent en outre pas la préemption hors du zonage d'étude et a fortiori dans d'autres pays pour permettre une compensation fonctionnelle réelle de certains impacts. Les mesures compensatoires se négocient alors - au mieux - par des négociations avec les propriétaires fonciers et les gestionnaires conclues par des contrats (sans garanties juridiques de pérennité la plupart du temps). Finalement on compense souvent mal et ailleurs un impact local. (ex : une forêt linéaire est coupée par une route. L'auteur du projet propose de reboiser le double de la surface coupée, mais les propriétaires locaux refusent de vendre leurs terrains. Le boisement se fera, mais à 60 km de là, sur une zone humide (ce qui est un cas hautement improbable car tout aménagement de zones humides est soumis à autorisation, la France est engagée par la directive 2000/60/CE à protéger les zones humides, tout changement d'occupation des sols est soumis à autorisation...). Non seulement, la forêt linéaire n'a retrouvé ni son continuum écologique, ni même son équivalent-surface au sol, mais on aura dégradé une zone humide. De manière métaphorique, on se trouve en quelque sorte dans une situation où l'on prétendrait réparer le tort d'avoir coupé une main à quelqu'un en en greffant deux sur le bras de quelqu'un d'autre.
Seuil nécessitant des mesures compensatoires
Parfois, c'est uniquement la nature d'une opération ou de l'opérateur(Cf. nomenclature des installations classées pour l'Environnement (ICPE) en France), ou la zone géographique touchée (ou plus précisément son statut juridique) qui motive l'obligation de compenser, et non des raisons écosystémiques ou le niveau de nuisance pour le voisinage. Parfois c'est seulement (comme en France pour le secteur routier) la hauteur du coût de l'opération qui rend l'étude d'impact et les mesures compensatoires obligatoires.
Typologie des impacts à compenser
La plupart des lois imposent aux études d'impacts de ne proposer des mesures de compensation que pour les impacts certains et locaux (un aéroport n'envisage pas de compenser ses impacts sur les pays d'arrivée ou survolés) et de court et moyen terme, alors qu'il est démontré par exemple dans le cadre des routes, que les impacts majeurs sont souvent indirects et différés dans l'espace et dans le temps.
Un impact non identifié par l'étude préalable.
Évaluation rétrospective ou correctrice
Quand il est suspecté ou démontré que des mesures compensatoires ne fonctionnent pas, non pour des raisons externes, mais par défaut de conception de l'étude ou sous-évaluation des impacts indirects ou des besoins de compensation fonctionnelle, quel dispositif d'évaluation a posteriori ? et financé par qui ? pourrait proposer quel type de mesures rétrocorrectrices ?
Les questions posées précédemment sont mauvaises : Faire une mesure rétrocorrectrice ? Prenons l'exemple d'une autoroute. Etude d'impact (avec présentation de la mesure compensatoire, et du budget alloué), puis autorisation, puis construction avec en parallèle exécution de la mesure, puis le Maître d'ouvrage, qui est un groupement, et qui n'a alors plus aucune raison d'exister disparaît. On attend 10 ans. Miraculeusement, on arrive à compter les animaux disparu à cause de l'impact (ce qui est impossible) à calculer ce que la mesure compensatoire a apporté (en espérant que la grippe aviaire ne soit pas passé par là), on arrive à faire la soustraction, et manque de chance le bilan est négatif. Non seulement l'autorisation délivrée par l'Etat ne peut pas être retirée (ou « renégociée », de toutes façons l'autoroute est construite), mais le groupement constructeur a disparu, donc pas d'argent supplémentaire.
Dette écologique
Quand un environnement a été dégradé bien avant qu'on y conçoive un projet. La compensation doit elle permettre de retrouver la situation juste antérieure aux impacts en question, ou cherche-t-on à restaurer l'environnement tel qu'il serait en l'absence d'impacts significatifs de l'Homme sur l'Environnement. Les études d'impacts se basent sur l'existant, et non sur le potentiel. En additionnant leur absence de prise en compte du potentiel, elles contribuent à empêcher la reconstruction des réseaux écologiques, ne permettant au mieux que de conserver une situation écopaysagère médiocre, là où elle l'était devenu.
Hauteur de la mesure
Peut-on, doit-on ou veux-t-on reconstituer l'écosystème ou le paysage tel qu'il était au moment du projet, au moment de sa mise en œuvre, ou tel qu'il "devrait être", ce qui demande de constituer un "état idéal" qui sera la cible visée par les compensations.
Durée des études d’impacts
Pour les grands projets, la loi fixe généralement une durée minimale d'étude de l'état des lieux correspondant à une saison de végétation (Printemps été automne en zone tempérée) et un temps indéterminé pour l'évaluation des impacts et des compensations nécessaires ou utiles. Quant aux Pays-Bas une étude dure 5 à 8 ans pour positionner un écoduc, elle ne dure parfois que quelque mois dans d'autres pays européens.
Voir aussi
Articles connexes
- Autorité environnementale (AE)
- Empreinte écologique
- Enquête d'utilité publique
- Débat public
- Déclaration d'utilité publique
- Expropriation pour cause d'utilité publique
- Droit de l'urbanisme en France
- Droit de l'environnement
- compensation
- Mesure conservatoire
- Processus législatif en France
- Commissaire enquêteur
- Grenelle de l'environnement
- évaluation environnementale
- Écopotentialité
Liens externes
- Compensation volontaire des émissions de gaz à effet de serre
- Les normes de qualité pour les projets de compensation
- Article de presse sur la compensation volontaire du CO2 en entreprise
Notes et références
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