Impeachment

L'impeachment (« mise en accusation », parfois traduit abusivement en français par le faux-ami « empêchement » ou encore « procédure de mise en accusation » dans le langage juridique) est le nom de la procédure permettant au pouvoir législatif de destituer un haut fonctionnaire d'un gouvernement. Cette procédure de destitution a pour but de permettre d'engager des poursuites judiciaires pénales à l'encontre des hauts fonctionnaires destitués. Littéralement, le mot signifie « mise en accusation » et on distingue cette mise en accusation du procès proprement dit, l'impeachment trial. Dans son usage courant, le terme désigne la procédure dans son ensemble ou la destitution à son issue.

Histoire

Il est significatif que la procédure d'impeachment ait été importée de la Grande-Bretagne, où elle est encore en vigueur au XXI^e siècle.

L'impeachment apparaît en Angleterre au XIV^e siècle. La plus ancienne procédure dont on garde la trace écrite est celle dirigée par Pierre de la Mare, président de la Chambre des Communes, contre le baron William Latimer en 1376^[1].

Le principe du régime anglais est que « le roi ne peut mal faire ». Cette protection s'étend aux agents de la Couronne. Il était donc impossible à l'époque de porter une accusation contre la Couronne dans une cour du roi (cour de justice ordinaire).

L'impeachment était alors conçu comme un contournement de cette règle : on pouvait déposer une supplique devant le king in parliament (formation politique de la Curia regis). Lorsqu'un agent du roi causait du tort aux sujets, alors même qu'il exerçait ses pouvoirs au nom du roi, le roi pouvait juger son ministre. Peu à peu, l'idée apparut que l'on pouvait critiquer la politique même du roi, au travers d'une imputation fictive de responsabilité : on présupposait alors que l'agent du roi avait mal conseillé le roi lorsque celui-ci avait pris sa décision.

L'impeachment fut mis en veille par la dynastie des Tudor, qui instaurèrent l'absolutisme.

Lorsque Jacques I^er d'Angleterre voulut [ré]instaurer la monarchie absolue en 1621, Edward Coke, le chef de l'opposition parlementaire, redécouvrit la procédure de l'impeachment, mais en la pervertissant. Alors que dans le king in parliament, le roi juge son ministre, Coke invoque le risque que le roi soit juge et partie au procès. À partir du moment où Jacques I^er accepta de ne pas présider au jugement, l'opposition parlementaire put systématiser les attaques contre lui et sa politique au travers de ses ministres, sans que le roi n'ait eu aucun pouvoir de contrôle ni n'ait pu se défendre.

L'utilisation de l'impeachment devint une arme politique qui changea à long terme la répartition du pouvoir entre le parlement et le roi. D'abord un régime monarchique modéré, le régime se transforma au fil des révolutions en régime parlementaire avec l'apparition de la responsabilité politique du gouvernement devant le parlement (en 1782, les parlementaires obtiennent la démission collective du gouvernement dirigé par Lord North), ce qui amena à terme le roi à s'effacer à partir de l'époque victorienne (1824-1834). D'ailleurs, ce fut un impeachment contre le principal ministre Stradford qui provoqua la révolution de 1641.

Le harcèlement systématique du cabinet (de 1670 à 1680) va également entraîner la création d'une opposition permanente au sein du parlement, en faveur de la politique du roi et votant contre l'impeachment porté contre les ministres de ce dernier par les opposants au roi : c'est l'apparition des partis politiques. Ainsi, pour se protéger contre ces attaques systématisées, le roi va acheter un groupe de soutien permanent pour qu'ils approuvent le gouvernement. Alors qu'au départ, il y avait une trentaine de corrompus sous Charles I^er (ministère Damby), la corruption se généralise entre 1721 et 1742 : un tiers des chambres, ainsi que les électeurs, sont corrompus sous le principal ministre Robert Walpole. Ce dernier, sous les critiques de l'opposition Bolingbroke qui soutenait une séparation stricte des pouvoirs et un régime présidentiel, développa la théorie d'une séparation souple des pouvoirs, où il est normal que le roi et son gouvernement reçoivent le soutien des parlementaires. Les dissidents, partisans de Bolingbroke, s'exilèrent majoritairement aux États-Unis, ce qui y explique l'instauration du régime présidentiel.

Dans le même temps (entre les deux révolutions anglaises), la responsabilité des ministres se transforme : alors qu'auparavant elle était personnelle et pénale (et résultant le plus souvent en une peine de mort si le procès devant le parlement était perdu), l'impeachment systématisé en fait une responsabilité politique (le ministre répond de sa politique devant le parlement) qui prélude la responsabilité du gouvernement (dans son ensemble) devant le parlement (apparition du régime parlementaire).

Procédure aux États-Unis

L'article I^er de la Constitution fédérale des États-unis, traitant du Congrès, fixe la procédure. L'impeachment stricto sensu, c'est-à-dire la mise en accusation, est voté par la Chambre des représentants. On peut l'assimiler à la procédure d'inculpation par un grand jury, qui en droit commun, se prononce sur l'existence d'accusations sérieuses justifiant un procès, et non pas sur la culpabilité. La constitution ne prescrit pas le détail de la procédure devant la Chambre des représentants. La mise en accusation y est votée comme une loi ordinaire, à la majorité simple. Elle n'a pas d'autre conséquence que d'ouvrir le procès devant le Sénat.

L'accusé peut être tout haut fonctionnaire du gouvernement, ce qui inclut notamment le président et le vice-président, les membres du cabinet, équivalent des ministres, et les juges fédéraux. L'accusé conserve ses fonctions.

Le procès proprement dit, qui doit se prononcer sur la culpabilité de l'accusé, se tient devant le Sénat des États-Unis. La constitution est alors plus précise : les sénateurs doivent prêter serment avant de siéger, et la décision de culpabilité ne peut être acquise qu'à la majorité des deux tiers (soit en 2009 soixante-sept des cent sénateurs). Devant le Sénat se déroule un procès contradictoire proche de la procédure pénale ordinaire, l'accusé est représenté par un ou plusieurs avocats, et toutes les garanties constitutionnelles des droits de la défense s'appliquent, à l'exception du prononcé de la culpabilité à l'unanimité d'un jury de douze personnes, remplacé par le vote des deux tiers des sénateurs. Lorsque c'est le président des États-Unis qui est jugé, le président de la Cour suprême préside les débats. Sinon, le Sénat est présidé comme ordinairement par le vice-président des États-Unis ou en son absence par le président pro tempore du Sénat, élu parmi les sénateurs.

Toutes les infractions, sauf les plus mineures, peuvent déboucher sur cette procédure, puisque la constitution, à l'article II, celui qui traite du président, précise qu'il sera destitué s'il est accusé et convaincu de :

• trahison : la constitution en donne une définition précise ;
• corruption ;
• tout autre crime (high crime) et délit (misdemeanor). La classification des infractions est beaucoup plus incertaine aux États-Unis qu'en France.

Le Sénat, s'il vote la culpabilité, peut seulement destituer l'accusé et lui interdire d'occuper tout poste officiel à l'avenir. Ensuite, l'accusé est passible de poursuites pour les mêmes faits devant les tribunaux civils ordinaires, avec la procédure normale et sujet aux peines normalement prévues par la loi.

Le président des États-Unis a constitutionnellement un droit de grâce (power to pardon) très étendu, qui s'apparente davantage à une amnistie. Ce droit ne s'applique pas aux cas d'impeachment.

L'impeachment est destiné à mettre en cause la responsabilité pénale individuelle du titulaire d'un siège gouvernemental, et non une responsabilité politique. Il n'est pas assimilable à une motion de censure, incompatible avec le régime présidentiel et la conception américaine de la séparation des pouvoirs. Le Congrès est cependant amené à apprécier l'opportunité politique des poursuites et de la condamnation, et c'est souvent lui qui décide tant de l'ouverture de la procédure que du verdict. Il est admis que les parlementaires n'ont pas l'obligation, même morale, de mettre en accusation ni de condamner celui qu'ils estimeraient coupable, cela d'autant moins que la personne sera de toute façon passible de poursuite à l'issue de son mandat. A contrario, bien qu'aucune autorité n'ait le pouvoir de s'opposer à la procédure d'impeachment, les parlementaires ne se sont cependant jamais discrédités en menant la procédure sans qu'il y ait une probabilité raisonnable que des faits légalement répréhensibles aient été commis.

La pratique de l'impeachment

Historiquement, la Chambre des représentants des États-Unis n'a voté la mise en accusation que dix-sept fois, sur un peu plus de soixante procédures lancées. Le Sénat n'a voté la culpabilité que sept fois, toujours pour des juges fédéraux, la première fois en 1803. Deux fois, la Chambre des représentants a voté la mise en accusation du président des États-Unis, pour Andrew Johnson et Bill Clinton. Tous deux ont été acquittés par le Sénat. La chambre avait débuté les travaux visant à mettre en accusation Richard Nixon. La procédure a été abandonnée après sa démission, la seule d'un président des États-Unis.

Andrew Johnson

La première procédure d'impeachment fut engagée contre le président Andrew Johnson en 1868.

Johnson, un démocrate du Tennessee qui avait refusé la sécession, a été élu comme vice-président au côté d'Abraham Lincoln pour son second mandat. Devenu président après l'assassinat de Lincoln, il est en conflit permanent avec la frange radicale du parti républicain, qui domine le Congrès. Les républicains veulent mettre en œuvre un programme ambitieux en faveur des anciens esclaves, et punir autant que possible les États confédérés vaincus. Le président souhaite l'apaisement, qui passe par l'abandon du programme des droits civiques, et la réintégration des États du Sud dans la vie politique. Le congrès vote le Tenure of Office Act (« loi sur le maintien en fonction ») qui enlève au président son pouvoir traditionnel de révoquer librement les titulaires des plus hautes fonctions de l'exécutif, notamment ministre et généraux. La procédure est lancée lorsque Johnson passe outre. La mise en accusation est votée à une large majorité par la Chambre des représentants. Une seule voix a manqué au Sénat pour voter la destitution d'Andrew Johnson. Le Tenure of Office Act fut déclaré inconstitutionnel en 1926 par la Cour suprême des États-Unis, dans son arrêt Myers v. United States (« Myers contre États-Unis »).

Richard Nixon

La seconde procédure d'impeachment fut engagée contre le président Richard Nixon en 1974.

Après le scandale du Watergate, la commission des affaires judiciaires de la Chambre des représentants (House Judiciary Committee) proposa à la Chambre, le 27 juillet, de voter sur trois chefs d'accusation :

1. obstruction à la justice ;
2. abus de pouvoir ;
3. outrage au Congrès, pour le refus de transmettre les documents réclamés par la commission d'enquête. Le terme « outrage » (contempt) est celui qui est employé pour le refus d'obéir aux ordres d'un tribunal.

Elle n'en eut pas le temps, Richard Nixon préféra démissionner le 8 août 1974. Il fut gracié par son successeur et ancien vice-président, Gerald Ford. La grâce ne peut mettre fin à la procédure d'impeachment, mais le Congrès choisit de ne pas y donner suite.

Bill Clinton

La troisième procédure d'impeachment fut engagée contre le président Bill Clinton le 8 octobre 1998.

La remise du rapport du procureur indépendant Kenneth Starr, à la Chambre des représentants des États-Unis, le 9 septembre 1998, déclencha ce qui est surnommé le Monicagate (du nom de Monica Lewinsky). Ce rapport accuse le président de parjure, d'obstruction à la justice, de subornation de témoins et d'abus de pouvoir.

La mise en accusation du président est votée le 19 décembre. Deux chefs d'inculpations sont retenus :

1. parjure devant le grand jury pour l'affaire Lewinsky ;
2. obstruction à la justice.

Le procès est ensuite ouvert devant le Sénat, sous la présidence du Chief Justice William Rehnquist, comme prévu par la constitution en cas de procès du président.

Le président est acquitté par 55 sénateurs sur 100 de l'accusation de parjure et par 50 de celle d'obstruction à la justice, une majorité de 67 voix étant requise pour condamner Bill Clinton.

Il a cependant été poursuivi à l'issue de son mandat. L'affaire s'est rapidement soldée par une transaction entre Clinton et le procureur condamnant l'ancien président à 25 000 dollars américains d'amende et à la suspension de son autorisation à plaider en tant qu'avocat dans l'Arkansas pour cinq ans.

Notes et références

Articles connexes

• Empêchement
• Responsabilité pénale
• Responsabilité politique

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