Endettement des transports ferroviaires en France

Cet article traite de l'endettement des structures qui gèrent le réseau ferroviaire national en France, c'est-à-dire des deux établissements publics :

• Réseau ferré de France (RFF), propriétaire du réseau ;
• Société nationale des chemins de fer français (SNCF), principal exploitant et exploitant unique jusqu'en 2005.

En 1997, lorsque RFF a été créé (loi 97-135 du 13 février), il lui a été accordé la propriété des biens de l'infrastructure : plate-forme, voie, ouvrages d'art, équipements fixes... et en contrepartie 134,2 milliards de francs (20,5 milliards d'euros) de dette de la SNCF lui ont été transférés.

L'objectif était, en séparant bien les comptes des services de transport exploités par la SNCF de ceux des infrastructures, de permettre à la SNCF de se retrouver dans une situation financière équilibrée et de favoriser ainsi un comportement d'entreprise. Les subventions directes à la SNCF ont ainsi quasiment disparu pour être remplacées soit par des subventions à RFF, pour la construction et l'entretien des voies, soit par des subventions aux Régions qui passent des conventions avec la SNCF pour l'exploitation des TER.

Bilan de l'endettement de 1997 à 2003

Un rapport parlementaire, réalisé par la Mission d'évaluation et de contrôle sur le financement du système ferroviaire français, a été remis début août 2004 au gouvernement. Ce rapport :

• stigmatise le « poids colossal » de la dette des transports ferroviaires ;
• critique les « circuits financiers incroyablement complexes » mis en place pour la financer ;
• s'inquiète des « raisonnements économiques la plupart du temps incertains » élaborés pour justifier une fuite en avant ;
• et préconise 35 mesures pour « tenter de désamorcer cette menace pour les finances publiques ».

Sources : SNCF, SAAD (Service annexe d'amortissement de la dette) et RFF (2).

Cette dette totale du système public ferroviaire comprend trois parties :

1. la dette de la SNCF, qui résulte de son activité d'entreprise ferroviaire : 7 milliards d'euros fin 2003 ;
2. la dette de RFF, qui en sus de la dette héritée en 1997 comporte les emprunts réalisés pour la partie non subventionnée des investissements réalisés depuis 1997 : 25,5 milliards fin 2003 ;
3. le "Service annexe d'amortissement de la dette" (SAAD) : 8,7 milliards fin 2003.

Le SAAD été créé le 1er juin 1991, en application de la directive européenne 91-440. C'est un mécanisme destiné à alléger les dettes de la SNCF par lequel le budget de l'Etat prend régulièrement en charge des annuités de remboursement d'une part déterminée d'emprunts émis par la SNCF. Le rapporteur parlementaire l'a qualifié d'OFNI (objet financier non identifié) car il n'apparaît ni dans les comptes de la SNCF, ni dans ceux de l'État.

Parmi les mesures préconisées dans le rapport, on trouve :

• une simplification du système de la dette ;
• un plan d'ajustement pour minimiser les coûts de la dette de RFF ;
• la mise en œuvre d'une certification administrative signée par les ministres concernés ;
• une meilleure gestion générale de la dette, confiée à l'AFT (Agence France Trésor) permettrait d'espérer 30 millions d'euros d'économies par an ;
• une hausse substantielle du prix du billet ;
• une contractualisation des relations financières entre l'État et la SNCF ;
• un éclaircissement du rôle de l'AFITF (Agence de financement des infrastructures de transport de France) ;
• une « tarification spécifique pour les nouveaux investissements » ;
• la « possibilité pour le gestionnaire d'infrastructures -RFF- de percevoir une quote-part du prix du billet » ;
• une privatisation partielle des gares, par la création d'une filiale commune SNCF et RFF, ouverte aux capitaux privés extérieurs, moyen d'apporter les « capitaux pouvant être réinvestis dans le cœur de métier des deux établissements publics » ;
• l'obligation pour les collectivités locales, d' « assumer le risque lié aux prévisions de trafic, en s'engageant à financer les dérives financières éventuelles qui seraient la conséquence d'une mauvaise estimation initiale ».

En décembre 2003, le Comité interministériel à l'aménagement du territoire a établi un nouveau plan d'investissement de 45 milliards d'euros sur les vingt prochaines années, soit en moyenne 2,25 milliards d'euros par an. Compte tenu des subventions d'investissement devant être apportés par l'Etat et les collectivités locales et d'une subvention publique annuelle de 800 millions d'euros, la seule dette de RFF devrait s'accroître de 4,1 milliards d'euros pour atteindre 30,6 milliards d'euros d'ici 2024.

SAAD : un exemple de structure de gestion de la dette

Le terme SAAD qui signifie « Service annexe d'amortissement de la dette », a été créé en 1991. Il désigne un dispositif destiné à alléger les dettes de la SNCF. Un rapporteur parlementaire l'avait qualifié d'OFNI (objet financier non identifié) car il n'apparaissait ni dans les comptes de la SNCF, ni dans ceux de l'État, bien qu'il répondait d'une dette publique de 8,7 milliards d'euros à fin 2003.

De fait, selon ses détracteurs, le SAAD n'aurait été imaginé que dans le but de masquer comptablement une partie de la dette de la SNCF, de façon à la cacher au public et à la sortir de l'endettement public, limité par les engagements européens de la France. En effet, le SAAD n'a pas de ressources propres et les dettes qui y sont portées sont remboursées par des subsides versés annuellement par l'État (677 millions d'euros en 2003), ce qui rend opaque ce circuit financier. Au final, ils estiment qu'un tel système de structure cherche à cacher une « déroute du système d'économie publique ou semi-publique, dit à la française »

Les normes comptables que la France s'est engagée à mettre en œuvre doivent refaire apparaître ces dettes dans la comptabilité publique en les réintégrant directement dans les comptes de l'État ou dans ceux de la SNCF,sauf à les loger dans une nouvelle structure, comme l'a fait l'Etat allemand pour la dette de la DB (transférée à un fonds ad hoc, le BEV) ou la France pour la dette de la Sécurité Sociale (portée par la [CADES]Caisse d'Amortissement de la Dette Sociale) et la défaisance du Crédit Lyonnais (assurée par le CDR et l'EPFR) : dans ce cas les dettes correspondantes peuvent en effet être sorties des comptes publics, dans la mesure où sont mis en place des mécanismes qui permettent d'envisager leur amortissement. Faute de décision c'est finalement, à l'automne 2007, l'organisme Eurostat qui a estimé que ce traitement en comptabilité nationale devait être modifié, au motif que l’engagement de l’État, s’il ne valait pas, d'un point de vue juridique, reconnaissance de dette dès la création du SAAD en 1991 s'assimilait en pratique à la contraction d’une dette vis-à-vis de la SNCF, dès lors qu'il s’était trouvé reconduit trois années de suite. Eurostat a donc a demandé à la France de procéder aux recalculs des comptes publics en réintégrant cette dette — 8,2 milliards d'euros fin 2006 — dans la dette générale de l'État à compter de 1994.

Voir aussi

• Statistique économique

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