- Politique familiale française
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La politique familiale française est l'ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics en direction des familles.
Elle se compose tout à la fois de prestations, de mesures fiscales et d'actions sociales, menées principalement par les caisses d'allocations familiales mais aussi par les départements et les communes.
Les objectifs affichés de la politique familiale sont multiples : outre le renouvellement des générations, on met en avant la compensation des charges de famille, la réduction des inégalités de revenus entre personnes chargées de famille et sans enfants, la lutte contre les inégalités et la pauvreté des familles mais aussi la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle ou la prise en charge du jeune adulte.
En réalité, la politique familiale est la conséquence de la prise en charge collective des échanges entre générations : ce ne sont plus les enfants des retraités qui paient directement la retraite de leurs parents : c'est la collectivité tout entière via le système de retraites par répartition. En effet, « Ce ne sont pas les cotisations vieillesse qui préparent les pensions des actifs actuels ; c’est la mise au monde des enfants, leur entretien et leur formation » (Jacques Bichot).
En France, par exemple, entre les frais d’instruction (100 milliards annuels), l’assurance maladie des enfants et l’assurance maternité (18 milliards), les dépenses d’entretien (195 milliards) et le temps domestique (90 milliards), l’investissement dans la jeunesse – donc dans la préparation des retraites - coûte environ 410 milliards par an. La collectivité n’en assume que 40% et laisse 60% à la charge du budget privé des familles (160 milliards en frais d’entretien, déduction faite des prestations familiales, 90 milliards en temps domestique évalué au SMIC)
Dès lors que le travail des enfants, devenus adultes, est « nationalisé » pour payer les retraites de tous, la justification d’une politique de soutien aux familles est éclatante.
Sommaire
Histoire de la politique familiale en France
Depuis la révolution industrielle, l’État a la charge d’organiser les échanges entre générations.
Les sociétés préindustrielles n’avaient pas besoin de politiques de la famille et de la retraite.
Dans les familles d’Ancien Régime, un échange entre générations se déroulait dans un cadre familial. Les adultes, une fois établis, mettaient au monde des enfants, puis pourvoyaient quelque temps - moins longtemps qu’aujourd’hui - à leur entretien et à leur éducation, sans rien en recevoir simultanément. Ensuite, les enfants participaient à la production de l’entreprise familiale, et en recevaient leur part. Enfin, venait le temps de la transmission du patrimoine : Un fils, en général, le recevait, devenant indissociablement maître de maison et chef d’entreprise, charge à lui de pourvoir à l’entretien de ses vieux parents (ou de celui des deux qui vivait encore). Il avait d’ailleurs aussi la responsabilité d’accueillir ses frères et sœurs non établis, en même temps que le droit de les faire participer aux travaux domestiques et agricoles ou artisanaux.
Quand on analyse économiquement ces faits, on utilise la notion de « capital du pauvre ». Les économistes entendent par là que la famille traditionnelle investit dans la jeunesse et tire ultérieurement des revenus (généralement en nature) de cet investissement. On voit que dans ce schéma, aucune intervention de l’État n’est requise. Chaque famille tire profit de l’investissement qu’elle réalise elle-même.
Bien entendu, pour avoir une forte probabilité de n’être pas sans ressources dans sa vieillesse, mieux valait avoir mis au monde un assez grand nombre d’enfants. Cela contribue à expliquer la fécondité élevée de ces sociétés traditionnelles et de beaucoup de sociétés du Tiers Monde aujourd’hui.
L’échange entre générations est au cœur de la question sociale au XIXe siècle.
Qu’advint-il de cet échange intergénérationnel familial quand la révolution industrielle eut rendu caduque l’autonomie économique, pour ne pas dire l’autarcie, de la famille traditionnelle ?
Comme unité de production, la famille fut supplantée par l’entreprise. Elle cessa de produire pour elle-même la plus grande part de ce dont elle avait besoin ; elle s’approvisionna de plus en plus sur les marchés ; ses membres partirent à l’extérieur, dans les entreprises et les administrations, gagner l’argent qui ouvre l’accès aux biens et services produits par d’autres. Dès lors, le cadre familial de l’échange intergénérationnel commença à devenir trop étroit. Des problèmes se posèrent au niveau de la « rentabilisation » de l’investissement dans la jeunesse réalisé par les parents. Les enfants partaient éventuellement au loin. La contrainte sociale qui leur faisait obligation de s’occuper de leurs parents âgés se relâcha.
Dans ces conditions, pour un nombre croissant de couples, investir dans la jeunesse devient une démarche économiquement peu rentable. « Faites des épargnes, pas des enfants », fut la nouvelle maxime raisonnable au niveau individuel. La natalité française régressa rapidement et fortement.
La « question sociale », qui fut si importante au XIXe siècle, résulte pour une large part de l’insuffisante organisation des échanges entre générations au sein des classes salariales : - Les enfants étaient envoyés très tôt à l’usine, parce qu’on reproduisait, faute de mieux, le modèle paysan dans lequel l’enfant se rend utile sitôt que possible (mais le travail dans les mines ou les filatures était sans commune mesure avec la garde d’un troupeau !). Il s’agissait de rentabiliser rapidement l’investissement relativement minime réalisé dans l’enfant, faute de pouvoir en supporter plus longtemps la charge. La scolarisation, moment fort de l’investissement, était hors d’atteinte pour la plupart. - Les personnes âgées dont les forces déclinaient, et qui devenaient plus sujettes à la maladie, ne trouvaient plus de travail à l’usine, et leurs enfants, à supposer qu’ils soient restés en relation avec elles, n’avaient pas les moyens de les entretenir dignement. La nouvelle civilisation industrielle urbaine n’offrait pas les mêmes facilités en la matière que l’ancienne vie rurale à dominante agricole. À un investissement initial faible répondait un retour sur investissement également faible, notoirement insuffisant pour sortir de la misère un grand nombre de personnes âgées.
En fait, personne ne fut capable de traiter rapidement ces problèmes de manière satisfaisante. On réclama des retraites : des discussions parlementaires extrêmement longues eurent lieu sur le sujet. On réclama la gratuité de l’enseignement, c’est-à-dire la prise en charge par l’État d’une partie de l’investissement dans la jeunesse : dans ce domaine, en France, les progrès furent importants dès le XIXe siècle. Enfin, surtout après la formidable saignée de 1914-1918, on réclama des prestations familiales. Mais on s’attaqua à ces problèmes en ordre dispersé, sans voir, si ce n’est confusément, qu’ils faisaient partie d’une question unique : comment remplacer l’ancienne forme de l’échange intergénérationnel, essentiellement familial, par une nouvelle, à l’échelle de beaucoup plus grandes sociétés?
L’intervention de l’État a mis fin à la misère sociale.
Ce furent finalement les pouvoirs publics qui apportèrent à ces revendications les réponses les plus adéquates en mettant en place la politique familiale dont la fonction est de servir d’intermédiaire entre les générations.
L’investissement dans la jeunesse a été pour partie pris en charge par la collectivité au travers de l’enseignement public, de l’assurance maladie gratuite des enfants et des prestations familiales. Cette prise en charge représente une dépense annuelle d’environ 410 milliards d'Euros (2005) par an. La collectivité n’en assume que 40% et laisse 60% à la charge du budget privé des familles
Parallèlement à cette socialisation d’une partie des coûts d’éducation des enfants, s’est effectuée la création des régimes de retraite par répartition.
Leur mise en place a signifié le remplacement des anciennes obligations alimentaires directes des enfants envers leurs parents, par une sorte d’obligation alimentaire collective de l’ensemble des adultes envers la génération de leurs parents. Cette socialisation a, quant à elle, été quasi totale puisque les personnes âgées tirent 80 % de leur revenu du système de retraite et que la participation de leurs propres enfants est devenue négligeable (actuellement, les apports financiers au sein des familles sont plus importants en sens inverse, les retraités aidant leurs enfants et petits enfants, notamment lorsqu’ils sont au chômage)
L’État est dorénavant chargé de l’échange entre les générations. Il doit veiller à son bon déroulement c’est-à-dire à l’équité des échanges et à la pérennité du système. Tel est l’objet de la politique familiale et de son corollaire : la politique des retraites
Évolution de la politique familiale française
En 1948, la branche famille représentait 50,2% des dépenses de Sécurité Sociale. Elle n’est plus qu’à 13,8 % en 2007 (12,1 % si on retire l’Allocation Adulte Handicapé qui n’a rien d’une prestation familiale et le paiement des majorations familiales des pensions de retraite qui relèvent de l’assurance vieillesse). La branche qui représentait 3,5% du PIB en 1950 ne compte plus que pour 2,3% en 2006. Le montant des prestations familiales par enfant rapporté au PIB/personne était de 20,1% en 1950 pour tomber à 10,6% en 1996. (source : Cf. Jacques Bichot, « Les Politiques sociales en France au XXe siècle, Armand Colin 1997, 177 pages)
Plus concrètement, la perte de niveau de vie relatif des familles est considérable : En 1954, toutes les familles de 2 enfants bénéficiaient de l’équivalent de 464 € de prestations mensuelles, hors allocations de logement. Elles ne percevaient plus de 113 € en 2006. Pour une famille de 3 enfants, les prestations équivalaient à 781 € par mois. Elles sont tombées à 403 € pour les familles modestes et 257 € pour les familles aisées (sources : Dominique MARCILHACY)
Cette évolution défavorable s'explique par la croissance des autres dépenses sociales (santé, vieillesse, chômage), venues concurrencer la politique familiale. En outre, le babyboom a donné l'impression que le déclin démographique français, incontestable depuis 1870, était stoppé en même temps que le "péril allemand" s'atténuait.
Place tenue par la politique familiale en France
Lorqu'est abordée l'importance de l'effort de l'État en faveur de la famille, les chiffres les plus fantaisistes circulent : les pouvoirs publics vont jusqu'à annoncer 5% du PIB. Plus sérieusement, les chiffres ici avancés sont issus de la nomenclature EUROSTATS. Ils établissent que l'effort de l'État en faveur des familles s'élève à 55 milliards d'euros, soit 3,4% du PIB en 2007.
Dépenses de prestations sociales (sources : EUROSTATS )
Après la guerre, le France avait la politique familiale la plus généreuse d'Europe. C'est fini : aujourd'hui, la France n'occupe plus que la 8e place en Europe avec 2,68 % de son produit intérieur brut consacré aux dépenses sociales en faveur des familles.
- Les pays les plus actifs sont le Danemark avec 3,88 %; Le Luxembourg avec 3,7 %; l’Allemagne 3,29 %; la Suède 3,14 %; la Finlande 3,1 %; l'Islande 3,02 et la Norvège 2,89%
- Les pays d’Europe du Sud sont à la traîne de la politique familiale : entre 1,1 % et 1,5 % du PIB pour l’Espagne, l’Italie et le Portugal, et la Grèce). Avec l'élargissement de la communauté, il faut y ajouter des pays comme la Pologne : 0,86 %, la Bulgarie: 1,09 % ou l'Estonie : 1,53%.
Le PIB Français étant de 1 625 milliards d’euros en 2007, on peut évaluer les dépenses de prestations sociales en faveur de des enfants et de la famille à 43,55 Md€.
2° Allocations de logement (sources : Stats CNAF 2006, commission des comptes de la Sécurité Sociale – définition d’EUROSTATS)
La CNAF verse 3,7 milliards d’allocation de logement familiale et contribue à hauteur de 3,6 milliard à la prise en charge des APL pour les allocataires ayant charge de famille, soit un total de 7,3 Md€ 2007.
Toutefois, toutes les personnes en situation régulière sur le territoire ouvrent droit à des allocations le logement, qu’elles aient ou non des enfants à charge. Il est donc logique de ne compter au titre des aides à la famille que la part d’allocation liée à la présence d’enfants. D’après nos calculs réalisé à partir de chiffres de la CNAF, l’effort de l’État est, dès lors, ramené à 1,8 Md€2006.
3° Avantages fiscaux (sources : Voies et moyens de la loi de Finances pour 2008)
Déductions pour frais de garde des jeunes enfants=0,8 Md€2008 + Veuf ayant des enfants à charge =0,065 Md€2008 + ½ part supplémentaire pour parent seul ayant eu des enfants =2,03 Md€2008 + Déduction pour frais de scolarité dans le secondaire=0,235 Md€2008 + Déduction pour frais de scolarité dans le supérieur=0,175 Md€2008 + Part des déductions pour emplois familiaux bénéficiant aux contribuables ayant des enfants à charge (sources CERC 2008)=1 Md€2008 + Exonération de l’IR des rétributions familiales des retraites=0,57 Md€2008 + Exonération de l’IR des prestations familiales=0,03 Md€2008 + xonération de l’IR des allocations de logement=1,7 Md€2008
TOTAL=6,6 Md€2008
Nota : ni EUROSTATS, ni les nomenclatures de la loi de finances française, ni aucune autre statistique OFCE ne comptabilise, comme certains le font, le quotient familial parmi les « avantages » dont bénéficient les familles car le principe de fonctionnement du quotient est le suivant « à niveau de vie égal, taux d’imposition égal ».
4° Quid des gratifications familiales des pensions de retraite ?
Certains veulent considérer que les gratifications familiales versées par les régimes de retraite aux pensionnés qui ont élevé une famille nombreuse font partie des « dépenses en faveur de la famille ». Ils les évaluent à 10 milliards d’euros. Ce calcul néglige parfaitement qu’en système de répartition, la préparation des retraites repose exclusivement sur la mise au monde et l’éducation des futurs cotisants, c'est-à-dire des enfants.
Or, la mise au monde et l’éducation des futurs cotisants est financée à 60% par le budget privé des familles et à 40% seulement par des dépenses collectives (éducation nationale, prestations familiales, etc.). Les gratifications familiales des retraites ont donc clairement une nature contributive.
Sachant, en outre, que les personnes qui élèvent une famille nombreuse (donc de nombreux futurs cotisants) auront une retraite inférieure en moyenne de 30% à celle qu’obtiendront les personnes n’élevant que peu ou pas d’enfants, il paraît particulièrement mal venu de compter les maigres rétributions que leur versent les régimes de retraite parmi les « aides en faveur de la famille ».
Aussi, rejoignant raisonnablement EUROSTATS, ces prétendues aides ne seront pas comptabilisées ici.
5° Prestations de lutte contre l’exclusion dirigées vers les familles (au sens d’EUROSTATS - voir définition en annexe - sources : Stats CNAF 2006)
Les caisses d’allocations familiales versent 6 milliards d’euros au titre du RMI et un milliard au titre de l’API. Toute personne vivant sans ressources en situation régulière sur le territoire national ouvre droit au RMI. Parmi ces allocataires, certains ont des enfants, ce qui leur donne accès à des prestations plus élevées.
Le présent calcul rend compte du supplément versé au titre de ces enfants soit en RMI proprement dit, soit en supplément d’allocation de logement, soit en prestations familiales cumulables avec le RMI. Le même calcul a été fait s’agissant de l’API en retranchant du montant de cette prestation ce dont aurait bénéficié l’allocataire, au titre du RMI cette fois, si elle n’avait pas d’enfant à charge ou si elle n’en attendait pas un.
Le supplément versé aux RMIstes ayant charge d’enfants et de 2,2 milliards d’euros 2006 Le supplément versé aux bénéficiaires d’API par rapport à leur droit, comme femme sans enfant, au titre du RMI est de 0,5 Md€ 2006. Par conséquent, le montant total des sommes versées au titres des enfants à charge de personnes en situation d'exclusion s'élève à 2,7 Md€ 2006.
BILAN : L’effort total de la Nation en faveur de la famille peut être estimé à 55 milliards d’euros soit 3,4% du PIB
Prestations familiales
Les prestations familiales sont des sommes versées mensuellement aux familles ayant à charge des enfants de moins de 20 ans (21 ans sous certaines conditions). Les prestations sont versées pour la famille et non par enfant. Leur masse financière est de 37 milliards d'euros (2008)La caisse nationale des allocations familiales qui les verse est également chargée du paiement du RMI, de l'allocation pour adultes handicapés et d'allocations de logement non familiales. Ces prestations ne sont pas comptées dans les 37 milliards susvisés.
Le cadre général
- Certaines prestations familiales sont versés sans condition de ressources. Il s'agit principalement des "allocations familiales" qui ne sont versées qu'à partir du second enfant et comportent une majoration lorsque l'enfant est âgé de plus de 14 ans. Leur montant (réévalué chaque année au 1er janvier en fonction de l'inflation) est de 119 euros pour deux enfants, 271 euros pour trois enfants et 152 euros par enfant supplémentaire. (chiffres 2007)
Les enfants orphelins ou dont l'un au moins des parents ne verse pas de pension alimentaire ouvrent doit à l'allocation de soutien familial d'un montant mensuel de 83 euros mensuel (absence d'un seul parent) ou de 111 euros (absence des deux parents) (chiffres 2007)
L'allocation d'éducation de l'enfant handicapé est également versée sans conditions de ressources. Son montant varie selon le degré du handicap et va de 119 € à 1000 € par mois.
- d'autres prestations sont versées à tous mais leur montant varie selon les revenus de la famille. Il s'agit principalement des prestations liées à la garde des jeunes enfantset regroupées sous le nom générique de "PAJE". POur leur montant détailler, voir le site de la caisse d'allocations familiales [1].
- enfin, de très nombreuses prestations sont désormais versées sous conditions de ressources.
Ainsi, le "complément familial" destiné aux familles de 3 enfants ou plus (155 € par mois), les "allocations de logement" (leur calcul, excessivement complexe, ne peut être détaillé ici)ou "l'allocation de rentrée scolaire ( 784 € en septembre 2007)
Les problématiques
* pour ou contre les conditions de ressources ? Créées en 1932, généralisées en 1939/45, les prestations familiales étaient, initialement, dépourvues de conditions de ressources. Les premières apparaissent en 1949 à la création des allocations de logement. Elles prennent de l'ampleur à partir de 1971 avec la "nouvelle société" de Jacques Chaban-Delmas : l'idée avancée est de donner davantage à ceux qui en ont le plus besoin". Depuis cette époque, 44% des prestations familiales sont versées sous conditions de ressources.
Quotient familial de l'impôt sur le revenu
Le quotient familial est la façon Française d'adapter le montant de l'impôt sur le revenu aux capacités contributives d'un ménage. Le quotient familial n'est donc pas une "aide à la famille"
Appliquer un "quotient familial" revient à diviser le revenu d'un ménage par le nombre de personnes qui le composent, leur part relative étant différente selon qu'il s'agit d'adultes, d'enfants ou de personnes présentant des caractéristiques particulières (handicapés par exemple)
Le fonctionnement du quotient familial :
Le quotient familial de l'impôt sur le revenu a été instauré en France en 1945. Il fut voté à l'unanimité des deux chambres. Son initiative revient à Adolphe Landry.
Son principe est le suivant : " à niveau de vie égal, taux d'imposition égal". Concrètement, on divise ensuite le revenu imposable par le nombre de parts, on calcule l'impôt à verser, puis on remultiplie par le nombre de parts. En pratique, chaque ménage dispose d'un certain nombre de parts : 1 par adulte et 1/2 par enfant. Toutefois, certains enfants ouvrent droit à une part entière (les enfants à partir du 3e et les enfants handicapés) Ainsi, un couple marié sans enfant a 2 parts, s'il a un enfant, il a 2,5 parts; etc.L'impôt est calculé sur chaque part. La somme ainsi obtenue est, ensuite, multipliée par le nombre de parts du foyer afin d'aboutir au montant final que le ménage aura à payer. Le système du quotient est nécessaire parce que l’impôt sur le revenu est progressif (et non proportionnel aux revenus) : ainsi, par exemple, un célibataire gagnant 24 000 € verse au fisc une proportion de son revenu plus élevée qu’un célibataire gagnant 12 000 euros et à fortiori qu’un célibataire gagnant 8 000 euros. Trois célibataires gagnant 8 000 euros chacun payeront donc à eux trois 3000 euros (soit chacun 1000 euros), somme inférieure à ce que verse un célibataire gagnant 24 000 euros (qui paye, lui, 5000 euros d’impôt).
Comme l'écrivait Alfred SAUVY, « la progressivité du taux se justifie parce que le superflu peut, par définition même, être réduit dans une proportion plus forte que le nécessaire... Un célibataire qui gagne 150 000 F par an a un niveau de vie supérieur à un père de 4 enfants ayant le même revenu. Les imposer également serait frapper également la partie de plaisir du premier et la viande, voir le pain du second. »
Les débats autour du quotient familial :
- sur la légitimité du quotient familial :
Dans les années 1970, les services de Bercy ont décidé de calculer ce que rapporterait l'impôt si on n'appliquait pas de quotient familial (en clair, si on ne tenait pas compte de la présence d'enfants) et a baptisé la différence "avantage familial" ou "aide à la famille", voire de "prestation fiscale". Cette différence étant, par hypothèse, croissante avec le revenu, Bercy a proclamé que "l'aide en faveur des familles croissait avec leur revenu". En réalité, cette interprétation a été rejetée par les autorités européennes et particulièrement l'OCDE en considérant que le quotient familial faisait partie intégrante du mode de calcul de l'impôt et ne pouvait être séparé de lui.
En effet, avec le quotient familial, le taux d'imposition moyen est le même pour deux familles de même niveau de vie, quelle que soit leur taille. IL ne fournit en soi aucune aide, aucun avantage aux familles ; il garantit seulement que le poids de l'impôt est équitablement réparti entre des familles de taille différente, mais de niveau de vie équivalent, selon un principe d'équité horizontale familiale.
- sur le fonctionnement du quotient familial
Le législateur a souvent eu la tentation de "forcer" le nombre de parts ou de l'abaisser sans que cela soit justifié par une différence de niveau de vie. Ainsi, jusqu'en 1953, les couples redescendaient de 2 à 1,5 part s'ils n'avaient toujours pas d'enfant au bout de trois ans de mariage. On peut aussi considérer qu'une part supplémentaire est excessif, le 3e enfant ne coûtant pas davantage que le second. À l'inverse, il est inéquitable que les enfants à charge de plus de 15 ans ne fassent pas bénéficier leurs parents d'une part entière car il est avéré qu'ils coûtent aussi cher qu'un adulte.
En savoir plus
- Site de l'Union Nationale des Associations Familiales
- Site de l'Union des Familles en Europe
- Qu'est ce que la politique familiale, par Jacques Bichot, un spécialiste français du sujet
- Quelles perspectives pour une réforme
Voir aussi
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