Devoir de réserve dans la fonction publique française

Dans la fonction publique française, le devoir de réserve « interdit au fonctionnaire de faire de sa fonction l’instrument d’une propagande quelconque »^[1]. Il s'agit d'une application du principe de neutralité du service public, néanmoins balancé par les droits dont bénéficie chacun (liberté d'expression, droits syndicaux etc.), y compris lorsqu'il est fonctionnaire.

Des équivalents de ce devoir de réserve existent dans d'autres pays, comme avec la loi Hatch de 1939 qui empêche l'activité publique des fonctionnaires américains dans l'exercice de leurs missions.

Principe général

Il s'agit pour le fonctionnaire, d'une part de ne pas se servir de sa position à d'autres fins (exemple : un policier déclarant publiquement qu'untel est coupable, cette déclaration prenant un poids particulier du fait de la position de l'agent public), d'autre part de ne pas mettre en difficulté son administration (exemple : un expert sanitaire annonçant une catastrophe pendant que l'administration cherche à rassurer).

Exemples

La notion de manquement à l'obligation de réserve a été consacrée en 1935 par le Conseil d'État, à propos d'un employé à la chefferie du Génie à Tunis qui a tenu des propos publics jugés trop critiques envers la politique du gouvernement (CE 15 janvier 1935, " Bouzanquet ", Rec. p. 44).

Des propos diffamatoires, tenus hors service et sanctionnés pénalement, sont jugés comme des manquements à l'obligation de réserve (CE 11 février 1953, " Touré Alhonsseini ", Rec p. 709).

Plus le niveau hiérarchique du fonctionnaire est élevé, plus son obligation de réserve est sévère. Monsieur Tessier, directeur du CNRS et professeur à la Sorbonne a été relevé de ces fonctions au CNRS pour avoir refusé de désavouer une lettre ouverte jugée violente et injurieuse envers le gouvernement dont il n'était pas l'auteur. Cette lettre émanait de l'Union Française Universitaire dont il était le président d'honneur (CE Ass., 13 mars 1953, " Tessier ", Rec. p. 133).

Une construction jurisprudentielle

La notion n'existe pas per se dans les textes législatifs et réglementaires régissant la fonction publique française^[2]. Par exemple la Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi Le Pors)^[3] ne fait nulle part mention d'un "devoir de réserve", ni d'une "obligation de réserve".

Anicet Le Pors, qui fut ministre de la Fonction Publique de 1981 à 1984 et qui à ce titre fut l'auteur de cette loi de référence, a publié dans Le Monde du 31 janvier 2008 une tribune^[4] où il revient sur les principes qui ont guidé la rédaction de ces textes sur le statut général des fonctionnaires. Il y explique notamment que c'est volontairement que le devoir de réserve n'a pas été intégré aux obligations des fonctionnaires, laissant à la jurisprudence le soin de réguler certaines situations rares et très particulières : un amendement tendant à inscrire l’obligation de réserve dans la loi a été rejeté à l’Assemblée nationale le 3 mai 1983, et il fut alors précisé que celle-ci était "une construction jurisprudentielle extrêmement complexe qui fait dépendre la nature et l’étendue de l’obligation de réserve de divers critères dont le plus important est la place du fonctionnaire dans la hiérarchie" et qu’il revenait au juge administratif d’apprécier au cas par cas.

Une réponse à une question écrite d'un député,  publiée au Journal Officiel de l'Assemblée nationale (JOAN du 8-10-2001), fournit les mêmes explications avec des mots différents^[5] : "L’obligation de réserve, qui contraint les agents publics à observer une retenue dans l’expression de leurs opinions, notamment politiques, sous peine de s’exposer à une sanction disciplinaire, ne figure pas explicitement dans les lois statutaires relatives à la fonction publique."

Ce texte du JO précise : "Il s’agit d’une création jurisprudentielle, reprise dans certains statuts particuliers, tels les statuts des magistrats, des militaires, des policiers...".

Néanmoins « le devoir de réserve s'impose à tout agent public. » (Conseil d'Etat, n^o 97189, 28 juillet 1993), (titulaires ou non), qui pèse sur eux d'autant plus lourdement qu'ils sont dans une fonction spécifique (magistrats, militaires, policiers, experts sanitaires ou de l'environnement, etc.) et dans une position hiérarchique élevée (ambassadeurs, préfets...). Inversement un mandat syndical autorise des critiques vives. (CE 18 juin 1956 ," Boddaert ", Rec. p. 213).

Une obligation bornée par les droits et libertés fondamentales

Le texte du JO précité conclut enfin : "il convient de rappeler, au plan des principes, que cette obligation de réserve ne saurait être conçue comme une interdiction pour tout fonctionnaire d’exercer des droits élémentaires du citoyen : liberté d’opinion et, son corollaire nécessaire dans une démocratie, liberté d’expression. Ces droits sont d’ailleurs, eux, expressément reconnus par l’article 6 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (...)".

Devoir de réserve dans la fonction publique militaire

La conception militaire du devoir de réserve est particulièrement contraignante, en France, malgré l’assouplissement introduit par le nouveau statut général des militaires en 2005. Certaines personnes disent qu'en combinaison avec l’interdiction de toute forme d’expression collective, il contribue à faire de l’armée française « La Grande Muette ». En raison justement de ces contraintes, le sujet n’est quasiment jamais abordé de manière critique par les militaires^{[réf. nécessaire]}, à l’exception notable du chef d’escadron de gendarmerie Jean-Hugues Matelly auteur de nombreux articles sur le sujet^[6] et, selon Le Monde, véritable militant de la libéralisation de l’expression des militaires^[7].

Une affaire récente vient encore de nous le rappeler : le 19 juin 2008 était publiée dans Le Figaro une tribune très critique des projets du gouvernement, signée par un groupe d'officiers (parmi lesquels semble-t-il de hauts gradés) anonymement regroupés sous le pseudonyme de Surcouf. D'après une dépêche de l'agence Reuters du 11 juillet 2008 ( [5] ), le ministre de la Défense, Hervé Morin, interrogé sur d'éventuelles sanctions envers les auteurs de cette tribune, a fourni une réponse plutôt ambivalente : "Il y a un principe simple. Les militaires ont le droit d'expression depuis la dernière réforme. Mais il y a un cadre, l'obligation de loyauté et le droit de réserve. On verra les choses en fonction de ce cadre-là"^[8].

Comme on peut le constater, le ministre lui-même, concernant des fonctionnaires d'un secteur très sensible (l'armée) et haut placés dans la hiérarchie, commence par reconnaître la prééminence de la liberté d'expression. Et dans un deuxième temps seulement, il cherche à "cadrer" ce droit fondamental, en invoquant de façon un peu aléatoire deux principes : "l'obligation de loyauté", et un autre principe qu'il nomme "droit de réserve". L'absence de référence à un quelconque texte réglementaire précis est ici renforcée par l'approximation qu'il commet : en effet, si le "devoir de réserve" (ou "obligation de réserve") a été souvent discuté et le sera sans doute longtemps, il n'est jamais réfléchi que comme "devoir" et non comme "droit", son intention étant clairement de protéger l'administration de la libre expression de ses agents, et non pas de protéger l'agent lui-même. Cette confusion est parfois entendue dans le langage courant, elle n'en est pas moins un non-sens.

Notes et références

Annexes

Bibliographie

• Jean-Hugues Matelly, « La liberté critique du militaire : incertitudes et enjeux », in Les Champs de Mars, n^o 17, 2005, p. 165-181.
• Jean-Hugues Matelly, « L'incertaine liberté critique du militaire », in Actualité juridique droit administratif, n^o 39, 21 novembre 2005, p. 2156-2161.

Article connexe

• Obligation de silence

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